意见领袖 | 《中国金融》杂志
作者 | 袁曦 孟雅婧 方云龙 中国再保气候风险研究中心
“十五五”规划纲要明确提出，要“完善适应气候变化工作体系，强化气候变化对关键脆弱领域区域风险影响评估，提升应对气候变化特别是极端天气能力”。在气候变化背景下，自然灾害风险的发生频率、损失强度及其系统性影响持续上升，对人民群众生命财产安全和经济社会稳定构成严峻挑战。作为连接政府治理、市场机制与社会保障的重要制度工具，巨灾保险在全球范围内被广泛视为应对低频高损灾害风险的关键抓手，其功能定位已从事后经济补偿逐步拓展至灾前风险预防、灾中风险分散安排以及灾后恢复与治理协同并重的综合性风险管理机制。
巨灾保险是我国灾害风险综合治理体系现代化的重要制度安排
巨灾保险是一种针对重大自然灾害以及由人为活动引发的非自然灾害所造成的大范围、高损失风险而设计的特殊保障制度，依据制度属性和运行机制的不同，巨灾保险主要可分为政策性巨灾保险与涵盖巨灾责任的商业性保险。前者以政府主导和财政支持为特征，侧重发挥基础性民生保障和风险兜底功能；后者则在市场化框架下运行，将巨灾风险作为保险责任的一部分纳入商业保险产品体系，强调风险定价与市场约束。
在传统的灾害治理模式逐渐面临压力的背景下，作为新时代灾害治理体系中不可或缺的金融工具，政策性巨灾保险已在我国20多个省份推广落地。数据显示，2024年我国巨灾保险保费规模达到12.32亿元，2014—2024年年均复合增速超过39%。随着规模发展与实际需求变化，其功能定位也随之改变。
一是推动保障扩大，从“单灾种”到“多灾种”转型。应在制度设计层面强化多灾种统筹理念，将洪涝、台风、地震、地质灾害、极端温度等主要自然灾害纳入统一保障框架，通过统一触发机制、责任结构和赔付安排，实现跨灾种、跨区域的风险整合与分散。二是推动科技赋能，从“历史经验”向“模型驱动”转型。通过科学的风险度量、结构化的情景分析和可视化的损失预测，巨灾保险强化了承保与定价的专业性，也为政府、企业和社区提供了更具前瞻性、可验证和可操作的治理依据。三是推动市场运作，引导经济主体主动加强预防。巨灾保险作为嵌入市场机制的重要风险治理工具，通过费率信号、承保条件与风险分层结构等制度化安排，能够将风险信息透明化、行为激励内生化，使政府、企业与居民在市场化框架下形成持续、可预期的风险预防动力，从根本上推动治理逻辑从“事后救助”向“事前减损”转变。
我国积极探索巨灾保险创新实践路径，部分省份实现巨灾保险全省统保
近年来，部分省份在中央政策引导和地方治理实践推动下，围绕政府主导、全省统筹的巨灾保险模式开展了积极探索，通过整合财政资源、保险机制与再保险支持，逐步构建起覆盖广泛、结构稳定、运行规范的风险转移与保障体系。河北省和湖北省的巨灾保险方案作为较早实施的覆盖全省的综合性巨灾保险方案，在充分考虑区域灾害特征、经济发展水平和财政承受能力的基础上，推动巨灾保险从分散试点向省域统筹转型，在制度设计、承保机制、风险分散和全周期服务等方面形成了可供借鉴的实践路径。
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河北省巨灾保险项目：全灾种、广覆盖、长周期
河北省地处华北平原与山地交错地带，地貌复杂，历来为各类自然灾害高发区，严重威胁城乡居民生命财产安全。在此背景下，河北省自2024年起启动了全省统筹的巨灾保险项目，保险方案由中国城乡居民住宅巨灾保险共同体联合多家直保与再保险公司共同承保，保障范围涵盖全省城乡常住人口自有住房及其附属设施、室内财产，以及因灾死亡人员，包括抢险救灾牺牲人员。在承保模式和机制创新方面，设置超限额赔付机制和防灾减损基金，实现灾前预防、灾中救助及灾后重建的全流程服务，体现了“全灾种、广覆盖、长周期”的特点。
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湖北省巨灾保险项目：政府主导与市场运作相结合
湖北省的巨灾保险机制强调政府主导与市场运作相结合的灾害治理救助模式。湖北省地处长江中游，地形以江河平原、湖泊湿地及低山丘陵为主，降水集中且多暴雨，极端气候和地质灾害事件频发。湖北省自2024年起启动了全省统筹的巨灾保险项目，以省级统筹为主导，由人保财险湖北分公司、长江财险湖北分公司等17家保险机构组成的共保体承保，协议首期为五年，实行“先预付、后核算”高效理赔，有效提高了防灾救灾能力。在运行管理方面，湖北省以合同约定的保险期间为基准，对巨灾保险年度执行情况开展绩效评价，并根据评价结果对承保机构的风险份额进行动态调整；在协议期满后，对整体巨灾保险方案进行系统评估，并据此对保险责任设计、运行机制及管理方式等进行优化完善，充分体现了政府主导与市场运作相结合的项目特点。
河北省和湖北省全省统筹的巨灾保险实践显示，制度设计不仅需要覆盖全省城乡居民、满足低频高损事件的保障需求，同时应结合自身区位特征，兼顾政策可行性、民生保障及财政可持续性。通过全灾种覆盖、广覆盖、长周期储备及机制创新，两省巨灾保险在风险转移、民生保障及财政效率方面实现了有效结合，为全国其他省市推进巨灾保险和综合灾害风险治理提供了可借鉴的模式和经验。
我国巨灾保险制度现存短板与运行约束
我国巨灾保险制度在政策引导和地方探索推动下已取得阶段性进展，在风险转移、民生保障和灾后恢复等方面初步发挥了积极作用，但与气候风险加速演化和灾害损失持续攀升的现实需求相比，现行实践仍处于不断完善和深化的过程中。从全国层面和制度运行的整体效果看，巨灾保险在制度设计、市场支撑、技术基础以及社会认知等方面仍面临多重制约因素。
一是制度层级与法律保障不足，长期稳定性有待加强。当前我国巨灾保险主要依托地方试点和专项政策推动，制度形态以行政性安排和阶段性方案为主，尚未在国家层面形成统一、系统的立法基础和制度框架。现有制度在法律效力层级、政府与市场主体的责任边界、中央与地方财政分担机制以及风险兜底安排等关键方面缺乏明确界定，导致巨灾保险更多呈现为“政策项目”而非“常态制度”。地方政府在缺乏明确法律授权和中央制度支撑的情况下，相关安排容易随财政状况或政策重点变化而调整，难以形成跨周期、可预期的长期承诺。
二是商业保险机构缺乏入场动力，风险收益结构有待优化。巨灾风险特征与商业保险经营逻辑之间存在结构性差异，巨灾风险具有低频高损、损失高度集中和相关性强的特点，在现行偿付能力监管框架下，巨灾风险通常对应较高的资本占用，但制度安排导致巨灾保险的费率形成、责任限额和财政补贴水平受政策目标约束，商业保险机构难以获得与其承担风险和资本占用相匹配的风险溢价。在风险分散渠道尚不充分、政府兜底边界尚不清晰的情况下，商业保险机构被动承担的风险层级偏高，风险与收益之间的匹配度不足，客观上削弱了其主动参与巨灾保险的内在动力。
三是科技能力与巨灾模型建设仍有提升空间，精细化管理基础相对薄弱。在巨灾保险由补偿型工具向新时代灾害风险综合治理机制转型的过程中，科技能力与巨灾模型建设发挥着基础性、支撑性作用。尽管近年来我国在灾害监测、数据采集和信息化建设方面取得了显著进展，保险机构在风险评估和承保管理中对模型和技术工具的依赖程度不断提高，但从整体水平和实际应用效果来看，现有科技能力与巨灾模型体系仍难以充分匹配灾害风险复杂化、复合化和极端化的发展趋势，不同灾种之间的联动效应和区域差异尚未在模型中得到充分刻画，模型结果在精细化定价和情景分析中的应用深度有限。
四是社会灾害风险认知需进一步提升，保险需求基础仍显不足。社会整体灾害风险认知水平是巨灾保险制度有效运行的重要前提，也是推动风险治理从被动应对向主动管理转型的关键因素。从现实情况看，尽管极端灾害事件的发生频率和影响程度不断加深，社会公众、部分企业以及基层治理主体对灾害风险的系统性、长期性和不确定性认识仍然不足，风险感知与实际风险水平之间存在一定偏差，这在客观上制约了巨灾保险制度普及率的提高和功能发挥。
巨灾保险助力新时代灾害风险综合治理未来展望
未来，巨灾保险需要在政府主导与市场机制有机结合的基础上，通过优化制度设计、完善激励约束、强化科技赋能并提升社会风险认知等途径，不断拓展其在新时代灾害治理中的深度与广度，形成更加稳定、普惠和可持续的制度运行格局。
一是进一步完善政府主导、统一参保模式，显著提升制度普惠性。在气候风险高度系统化、相关性显著增强的背景下，单纯依赖市场自发供给的巨灾保险模式往往面临供给不足、价格偏高和覆盖失衡等典型市场失灵问题，难以实现对全体社会成员的有效保障。从我国实践经验看，由政府主导、以统一参保为特征的巨灾保险模式，在制度设计层面有效弥补了市场机制的内在缺陷，显著提升了巨灾保险的覆盖广度与制度普惠性，成为新时代气候风险治理中具有代表性的制度安排。
二是完善市场激励机制设计，增强保险行业参与灾害风险治理的内生动力。应不断提升各类市场主体参与巨灾保险的积极性，引导政府、保险机构、金融市场主体及投保人形成风险共担、利益共享的长效机制。针对巨灾风险高损失、低频率、强外部性的特征，可通过财政补贴、保费分担、税收优惠等方式，降低保险机构和投保主体的参与成本，改善巨灾保险的风险收益结构。在此基础上进一步完善多层次风险分担与资本市场联动的激励安排，通过引入再保险、巨灾债券等风险转移工具，将极端气候风险在更大范围内进行市场化分散，在缓解单一保险机构资本压力的同时为长期资金提供具有分散化价值的投资标的，提升资本市场参与气候风险治理的积极性和深度。
三是加强科技赋能，提升巨灾保险参与新时代风险治理的精准性和前瞻性。随着气候变化背景下灾害风险呈现多灾种并发、跨区域联动和极端情景频发等新特征，科技能力已成为巨灾保险从事后补偿工具向综合性风险治理机制转型的关键支撑。一方面，依托高分辨率遥感影像、气象与水文观测数据以及历史灾损数据，巨灾保险能够构建多灾种、跨区域的气候风险识别与评估体系，实现对灾害风险的动态监测、空间刻画和趋势研判，显著提升风险识别的精细化水平；另一方面，通过打造全谱系中国版巨灾模型，持续完善地质灾害、农业保险及气候变化压力测试等符合我国灾害国情的模型体系，并推动模型衍生品的迭代升级，更好服务风险减量和防灾减灾实践。
四是加强宣传引导和产品设计，激活灾害风险意识和巨灾保险投保需求。社会公众和市场主体对灾害风险的认知水平，是巨灾保险制度有效运行的重要基础。应通过多渠道、多层次的宣传引导机制，持续推进防灾减灾和气候风险科普教育，强化公众对灾害风险长期性、系统性和不确定性的认识，引导城乡居民将巨灾保险由“被动选择”转变为“主动配置”，逐步培育稳定、可持续的保险需求基础。同时，在需求培育的同时，应通过制度设计增强产品供给的适配性与可及性。金融监管部门可支持保险机构在风险可控的前提下，探索多样化、分层次的普惠型巨灾保险产品，采取从“小额、小保障”起步，逐步过渡到“高保障、广覆盖”的渐进式发展路径，尽快打开商业性巨灾保险的市场空间。
来源：《中国金融》2026年第10期
(本文作者介绍：权威、专业、理性、前沿，宣传金融政策、分析金融运行、报道金融实践)