意见领袖 | 《中国金融》杂志
作者 | 刘琦 国家金融监督管理总局宁波监管局党委书记、局长
作为全国首批巨灾保险试点城市之一，宁波市自2014年探索建立公共巨灾保险制度以来，紧紧依托国家保险创新综合试验区良好政策优势，已经探索建立起“多灾因、多层次、广覆盖”的公共巨灾保险救助体系，形成了政府、基层组织与保险机构各方密切协作的救灾工作网络，有效凝聚社会合力，运用现代金融保险手段应对重大灾害风险的能力不断提升，是普惠金融创新实践的生动体现，成为巨灾保险的“宁波样本”。宁波巨灾保险的特点可概括为“三类风险保障、三种救助补偿、四层风险分担”。“三类风险保障”即自然灾害、公共安全、公共卫生；“三种救助补偿”即家庭财产损失救助、人身伤亡抚恤、救灾安置；“四层风险分担”即公共巨灾保险、巨灾风险准备金、巨灾基金、再保险。宁波巨灾保险制度实施以来，累计为36.76万户次受灾居民支付2.4亿元巨灾保险赔偿，充分发挥了风险“缓冲垫”和社会“稳定器”作用。
以灾促变，巨灾保险成功破题
2013年10月，“菲特”强台风袭击宁波，致使全市248万人受灾，直接经济损失高达333亿元，给人民群众生命财产造成重大损失，也给政府带来极大的救灾救助压力，此次灾害的保险赔付超过38亿元。面对复杂严峻形势，社会各界对提高城市灾害应对能力、建立巨灾保险制度的呼声日渐提高，地方党委和政府对保险的功能和作用也有了更深切的体会。2013年11月召开的党的十八届三中全会明确提出“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度”。在此背景下，宁波市审时度势开展巨灾保险领域先行先试工作。2014年3月，宁波市向中国保监会提出巨灾保险试点申请并获得批准。同年11月，在宁波保监局的积极推动下，宁波市政府出台《关于开展巨灾保险试点工作的实施意见》，委托市民政局与辖内有关保险公司签订公共巨灾保险合同。宁波市成为我国首批开展巨灾保险试点城市之一，同时也是首个在巨灾保险基础上提供人身伤亡抚恤和家庭财产损失救助理赔双重保障的城市。由此，宁波市区域巨灾保险制度在创新实践中成功破题。
创新不止，保障水平不断提升
巨灾保险制度建设始终从人民群众的风险保障需求出发，应形势发展变化，逐步扩大保险责任，提升保障水平，充分突出保险的普惠性。在保障范围方面，试点初期针对宁波地区的灾害特点，将台风、强热带风暴、龙卷风、暴雨、洪水等自然灾害以及其引起的突发性滑坡、泥石流、水库溃坝、漏电和化工装置爆炸、泄漏等次生灾害造成的居民人身伤亡抚恤及家庭财产损失作为公共巨灾保险保障范围，保障对象覆盖1000万人口（含流动人口）、400万户家庭住房。后续，根据风险情况和社会热点，持续扩大保险责任覆盖面，将突发重大公共安全事件、暴雪、突发公共卫生事件、强对流大风灾害等纳入保险责任。在赔付标准方面，遵循“惠民、高效、可持续”的原则，逐步提高。自2024年开始，住宅进水20厘米以上的居民家庭，巨灾保险年度累计最高赔付标准从2000元提高到8000元；造成房屋损毁的，年度累计最高赔付标准从2000元提高到40000元；造成人身伤亡的，最高赔付标准从10万元提高到30万元。在理赔触发机制方面，对接市应急响应机制，并引入面雨量、降雪量、受灾区域数量等参数，合理设定理赔触发点。当全市发布防台、防汛Ⅲ级及以上应急响应，或全市过程面雨量在180毫米以上，或县域过程面雨量在200毫米以上，或一定范围内小时雨量达50毫米以上，或县域积雪深度达到3厘米以上时，启动自然灾害保险理赔。科学合理设置责任范围、赔付标准和理赔触发点，有力保障了巨灾保险的可持续发展和人民群众获得感。
多方协同，项目运作公开透明
宁波坚持多部门紧密协作，持续推进制度建设，确保巨灾保险始终在法治化、市场化轨道上有序运行。宁波市巨灾保险试点正式启动后，进一步出台《关于深化巨灾保险工作的实施意见》等制度，每三年对巨灾保险工作实施方案进行滚动更新。这些文件围绕深化普惠性的公共巨灾保险制度、深化多层次的巨灾保险保障体系、深化各方参与的巨灾保险工作机制等目标，不断推进改革创新，公共巨灾保险制度得到持续优化和完善。在此过程中，政府发挥了巨灾保险在统筹规划、组织推动、政策扶持、机制建设等方面的主导作用，政府职能部门、金融监管、财政等相关部门始终紧密配合、通力合作，审慎制定方案，持续抓好过程管理，定期开展审计评估，动态优化制度设计，通过公开招投标确定承保机构，把政府主导落到实处。市减灾委将巨灾保险纳入工作职能，领导和决策巨灾保险重要工作，明确各成员单位推进巨灾保险工作的职责任务，建立健全市、区县（市）、乡镇（街道）三级联动的巨灾保险工作体系。
调节丰歉，风险分担多层多元
为有效提升巨灾风险保障能力，宁波巨灾保险逐步建立起了多层次、多元化的风险分担体系，即“四位一体”的保障系统。第一层次为由政府出资投保的公共巨灾保险。该层保障具有广覆盖、低保障的特点，体现普惠性和公平性，是巨灾风险保障的基石。第二层次为巨灾风险准备金。通过计提巨灾风险准备金，设立损失回调机制，起到了“无灾补有灾”的作用，同时有效控制保险机构合理利润。自2018年开始，每年从巨灾保险工作经费中按20%的比例计提巨灾风险准备金。当巨灾保险年度经营出现亏损时，可动用准备金弥补亏损，平滑巨灾保险的经营波动。承保期满，巨灾风险准备金若有结余，则统筹用于巨灾救灾支出。若当年赔付支出低于保费的20%，则预提盈余的20%作为防灾防损服务费用和巨灾风险准备金的补充。三年期满后，留存经费滚入下一轮防灾防损服务费用和巨灾风险准备金。第三层次为巨灾保险基金。巨灾保险基金由财政或社会出资，用于补偿超过保险机构赔偿限额范围的人员伤害抚恤和家庭财产损失救助，是一种具有补充价值的超额保障。2016年宁波市政府拨付财政资金500万元作为巨灾保险基金的启动资金。第四层次为再保险安排。宁波巨灾保险由多家保险机构共同承保，通过再保险进一步分散风险，避免保险机构被重大灾害事故“击垮”，保证了巨灾保险可持续、健康发展。
科技赋能，防灾救灾效能提升
巨灾风险或巨灾事件作为一种灾难，属于小概率、高损失风险事件，具有较大的不确定性，存在“看不清”“算不明”“管不住”三大难题。对此，宁波市积极运用科技手段，前移风险管理关口，发挥风险减量保障作用，自2024年起，防灾防损费比例从5%提升至10%。一方面，引入北斗定位、卫星遥感、物联网监测等前沿技术，构建“空地一体”保险理赔服务能力，改进传统查勘定损方式，提升定损工作的精确度与处理效率。在宁波易洪涝区域建立水灾远程定损系统，具备物联网自动化水位桩、水准平台（水位尺）与传统地区三种定损理赔场景，实现自动化水灾远程定损，目前建有水位桩1800多个，覆盖730个村、38万户居民，让大灾期间的人工查勘投入减少了近三分之二。另一方面，建立“灾前预测、灾中监测、灾后分析”的灾害应对体系，提高灾害应对能力。与巨灾管理公司、院校合作研究台风、暴雨洪涝模型试点应用项目，形成了台风灾害水深预测图和台风洪涝风险图。通过引入公共巨灾保险，推动宁波市居民巨灾损失补偿从以政府为主，向政府与保险市场共同承担的模式转变，改变了过去政府大包大揽的传统灾害救助方式。监管部门对巨灾保险理赔实施有效监督，保险公司按照合同契约，利用专业优势向受灾群众提供快速、精准的保险救助理赔，大大提升了灾害救助的效率。2017—2024年，三次经第三方专业评估机构进行的绩效评估结果显示，分别有83.7%、86%、98.63%的受灾群众对公共巨灾保险实施效果给予好评。
示范先行，巨灾保障体系初成
宁波注重以公共巨灾保险为牵引，带动城市巨灾风险保障体系建设。先后建立了国道和省道道路巨灾保险、城镇住房综合保险、公共食品安全责任保险、政策性小微企业财产保险、突发公共卫生事件保险等一系列具有巨灾保险性质的保险保障机制。同时，除上述政策性业务外，宁波一直在积极推动商业型巨灾保险，2023年推出“甬家保”家庭生活保险，特别设计了保障“加油包”，涵盖因暴雨、暴风、台风、洪水等13种自然灾害导致的家庭财产损失。依托于多层次保障体系，城乡居民的巨灾风险得到有效保障。以城镇住房领域为例，自2015年起，宁波市推行城镇住房综合保险制度，该制度创新性地利用“保险+风险减量服务+科技”模式，将传统保险事后赔偿功能前置到事前风险管理，实现保险功能从风险等量管理向风险减量管理升级。保险保障部分提供房屋整体倒塌损失，临时安置费用、应急加固维修费用及人员伤亡保障，服务部分由保险公司委托专业机构定期开展巡查、检查服务，并通过服务准入管理、绩效考核、质量抽查等手段督促专业机构将服务落实到位，形成“保险保障+动态监测+应急处置”的闭环服务。2025年，城镇住房综合保险覆盖全市所有老旧住宅，涉及48万户居民家庭，承保房屋2.88万幢，提供风险保障1191亿元，累计进行城房安全动态监测415万幢次，发现的安全隐患得到及时处理，有效防止事故发生。
面向未来，持续完善长效机制
党的二十大提出“提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，加强国家区域应急力量建设”。党的二十届四中全会进一步强调“要切实抓好民生保障”“加强基本公共服务”“切实抓好灾后恢复重建、受灾群众安置和生活保障工作”。国际上，越来越多的国家和地区将巨灾保险作为防范重大灾害风险的有效手段，日本地震保险、美国洪水保险都是通过立法的方式强力推行。我国重大灾害事故多发，建立巨灾保险制度具有迫切性，目前尚处于局部试点阶段。宁波虽然较早进行了探索，但总的来看，巨灾保险保障水平仍有待提高，巨灾保险制度、巨灾准备金的积累机制和多层次、多主体的分担机制还需完善。下一步，宁波市将进一步健全巨灾保险制度，积极探索巨灾保险的地方立法；强化数据、信息共享，建立巨灾风险的管理数据库，研发巨灾模型和风险评估平台；推进公共巨灾保险制度与农业保险、农房保险、居民住房保险等其他保险制度互补，不断完善政策支持下的多层次风险分散机制。宁波金融监管局将认真学习党的二十届四中全会关于“十五五”规划的建议，贯彻中央金融工作会议精神，坚持以人民为中心的根本立场，深刻把握金融工作的政治性、人民性，全力支持地方党委和政府加强巨灾保险体系建设，引领保险机构不断提高风险保障能力，更好发挥保险经济“减震器”和社会“稳定器”的功能作用，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
来源：《中国金融》2026年第10期
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