意见领袖 | 《中国金融》杂志
作者 | 景晋生 国家金融监督管理总局云南监管局党委书记、局长
云南是全国自然灾害最为严重的省份之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，每年因灾害导致的直接经济损失均在百亿元以上。2025年前三季度，云南因灾死亡失踪60人，灾害造成直接经济损失145.01亿元。国家金融监督管理总局云南监管局（以下简称云南金融监管局）坚持人民至上、生命至上，认真贯彻落实党中央、国务院和金融监管总局决策部署，通过建立巨灾保险机制，引导商业化保险公司参与巨灾风险管理，持续提质扩面，不断创新服务，充分发挥巨灾保险保障人民群众生命财产安全的重要功能，为谱写中国式现代化云南篇章保驾护航。
创新试点积累经验，稳步完善巨灾保险防护网
第一，政策引领，筑牢工作基础。云南积极争取先行先试，2013年开展巨灾保险试点，2015年巨灾保险在云南大理落地，是全国最早开展巨灾保险试点的地区之一。云南金融监管局认真总结试点经验，主动向省委、省政府建言献策，推动省政府召开专题会议研究自然灾害保险保障工作，并明确选取若干州市试点推行。2022年，云南省政府办公厅印发的“十四五”综合防灾减灾救灾规划，明确提出“持续推进政策性农房地震保险试点工作，积极探索巨灾保险模式”。云南多地政府部门印发巨灾保险实施方案，通过试点牵引和政策支持，指导地震巨灾保险扩面与推广，不断创新完善，实现可持续发展。
第二，立足省情，首创指数方案。云南巨灾保险充分考虑云南以山地高原为主的地形地貌，地震地质灾害高发和农房以土木结构为主的特点，设计采用“统保统赔”模式，根据触发震级分档定额赔付农房损失，无须现场逐户查勘定损，实现地震灾后即时赔款。2015年8月，云南省大理州政策性地震指数保险落地，成为我国首款指数型巨灾保险。其保险责任分为农房地震指数保险和地震灾害救助保险两部分，其中农房地震指数保险以5.0级为起付线，对应赔偿1120万元，之后震级每上升0.5级提升一个赔付档次，直至7.0级以上，最大赔偿限额为1.68亿元。地震震级达到5.0级及以上时，保险赔偿金直接支付给政府部门，由政府分发给受灾农户，专项用于灾后重建，高效支持政府发挥灾害救助工作职能。
第三，理赔到户，精准服务民生。云南巨灾保险专门设计了“两比例+三公示”的方案内容和操作细则，确保民生保障落到实处。确定将地震巨灾保险赔款用于农房恢复重建的比例不低于70%，用于村内基础设施恢复重建的比例不高于30%。结合政府部门灾害救助工作实际，制定承保、核损、赔付三项公示的工作细则，将巨灾保险承保理赔情况对群众公开，明确不同受灾户具体获得的保险赔款金额，落实政策性巨灾保险的民生保障，提升群众对巨灾保险的获得感和参保意识。2025年，云南省政策性巨灾保险风险保障金额提高至10.35亿元，人身死亡或失踪每人赔付金额为20万元，迪庆州、昭通市、德宏州等地区的地震指数保险起付线由5.0级降低至4.7级，受灾群体赔付可得性稳步提高。云南巨灾保险实施10年来，累计赔付金额超1.4亿元，赔款惠及农户约6万户，有效发挥了巨灾保险的民生保障作用。
第四，以点扩面，持续迭代升级。云南巨灾保险经过十年的努力和探索，保障内容和受惠群体持续扩大，保障水平显著提高。一是实现“多灾因”保障覆盖。云南巨灾保险充分考虑云南自然灾害多发的实际，在地震风险基础上，将水旱灾害、气象灾害、地质灾害等纳入政策保障范围，覆盖了云南主要自然灾害类型，增强全省抗风险能力。二是试点地区“多点开花”。以震级指数型创新产品为核心的巨灾保险方案已在大理州运行10年，并先后在玉溪市、普洱市、昭通市、迪庆州、德宏州落地。普洱市的巨灾保险增加了游客死亡保障，昭通市的巨灾保险将保险责任扩展至4.7级地震、洪涝等12类灾害，迪庆州的巨灾保险增加民房火灾保障。各地结合各自灾害特性和民生保障需求，不断探索推动巨灾保险优化升级。
多方协同凝聚合力，有效支持防灾减灾救灾
第一，多层次巨灾保险保障机制初步形成。为提高巨灾风险管理的全面性和可持续性，云南金融监管局指导保险公司建立“政策性基础保障+商业性补充保障”的运行模式，更好满足城乡居民多样化的风险保障需求。一是结合地区风险特点完善巨灾保险责任。在普洱市等边境地州，创新增加境外地震及次生灾害专项理赔方案。德宏州等降雨充沛地区，增加了降雨指数保险，24小时累计降雨量达50毫米以上则触发理赔。二是依托巨灾保险拓展服务领域。指导保险公司开办农业保险、自然灾害公众责任险和民房保险、综合治理保险、野生动物肇事责任保险、“防贫保”等多项政策性保险业务，为群众农业生产、住房和其他财产、人身安全等提供全面保险保障。三是积极开发和拓展商业性巨灾保险产品。诚泰财险等7家共保机构首创推出“大理州震级触发型农房地震指数保险附加商业性农房补充赔偿保险”，按照15.6元/户的缴费标准，在政策性赔付基础上，及时跟进主险赔款等额加倍的商业性赔付，累计承保6903户。指导保险公司推出云南省普惠家庭财产保险“彩云安居保”，将地震、台风、暴雨等灾害纳入责任范围，累计承保3.05万户。
第二，有效提升服务地方应急救灾能力。云南金融监管局依托现行巨灾保险运行机制，密切配合地方党委和政府做好灾害事故处置应对、防灾减灾等工作，指导保险公司高效理赔，助力灾后重建。一是健全灾害事故应急处置机制。与地方党委政府、应急管理部门、卫生健康等部门协同建立应急处置机制，确保灾害事故发生后迅速实现信息互通、资源共享、联动处置。督促辖内各级监管部门和银行保险机构完善重大事故应急预案，按照“特事特办，急事急办”原则，第一时间做好资金划转保障、查勘理赔等工作。例如，2021年大理漾濞6.4级地震后22小时，承保机构即向大理州应急管理局支付地震巨灾保险赔款4000万元，创造了巨灾赔付的“大理速度”。2025年大理洱源发生5.0级地震，震后10小时20分，保险公司即实现1120万元资金赔付到账，再次刷新理赔速度，与政府救灾工作实现同频共振。二是提升巨灾风险管理能力。加强跨行业协同开展风险减量研究，指导云南巨灾保险工作专班联合专业部门、高等院校等机构，建立“巨灾风险管理研究中心”，完成“地震动强度在地震保险创新中的应用”等课题研究，建立城乡居民住宅地震巨灾风险模型，构建适配云南灾害实际的巨灾风险评估体系。三是改进风险减量服务，助力防灾减损。指导保险公司开展风险减量服务，联合地方政府部门开展防灾减损宣传，累计投入超千万元的防灾防损费用，如昭通保险公司每年投入占保费10%左右的资金用于社会化服务，2024年以来累计投入234.9万元用于防灾设施建设，助力基层提升防灾减灾能力。
第三，凝聚合力实现多方共赢。云南巨灾保险属于政策性民生保障巨灾保险方案，聚焦最需要风险保障的农村居民和农村住房，丰富政府应急管理工具箱，提高灾害救助水平。一是财政资金杠杆作用充分发挥。保险机制财政放大效果突出，以大理巨灾保险为例，财政资金杠杆最高可达16倍。试点期间，大理漾濞地震单次保险赔款放大比例达3.3倍，有效降低了财政突发性大额支出压力。二是深度融合国家综合防灾减灾救灾体系。巨灾保险结合政府防灾减灾救灾体系和灾害应急响应机制，通过保险“统保统赔”至政府部门的模式，实现震后救灾核损工作和人员物资的统一管理调度，既充分发挥政府在防灾减灾救灾体系中的主导作用，又体现商业保险机构的专业风险管理能力。三是大幅降低保险公司的运营成本。指数保险模式一般不需进行现场查勘，因而节约人力物力，避免理赔纠纷，解决了定损难题，大幅降低了公司的运营成本。保险行业得以投入资金对巨灾风险进行研究，为巨灾保险健康发展提供智力支持。
面临的问题挑战及建议
一是统筹协同不足，上位制度有待进一步完善。当前，由于国家层面未建立巨灾保险法律法规体系，各地在试点探索过程中，未对涉及巨灾保险的各政府部门职责进行明确，有的地方牵头部门是财政部门，有的是应急部门，不利于工作稳步推进。巨灾保险的运行方式各有不同，如全国城乡居民住宅地震巨灾保险由个人出资投保，深圳市、河北省、宁波市等地的巨灾保险由财政出资投保，四川省则由居民出资40%、财政补贴60%进行投保。建议进一步完善制度，在国家层面出台巨灾保险法律法规，明确牵头部门和涉及部门的职责以及巨灾保险的基本原则、运行方式、支持政策等，确保巨灾保险实施过程有法可依，助力完善国家救灾体制。
二是加大政策支持，推动巨灾保险可持续发展。云南财力水平有限，巨灾保险试点地区还局限在少数州市，难以通过跨地区统筹、跨时期积累、跨灾因对冲来有效减少巨灾保险损失。为实现巨灾保险可持续发展，建议对西部欠发达地区开展的巨灾保险实行中央财政保费补贴，以减轻地方财政压力；对巨灾保险实施税收减免优惠，允许保险公司将计提巨灾准备金在税前列为成本，减轻企业经营压力。大理巨灾保险2015—2023年累计收取保费17556万元，赔付10714万元，税费支出为1196万元，如按保费的80%减去累计赔付率作为巨灾准备金并在税前列支为成本，可减少634万元企业所得税，总计可减少税务成本1830万元，占保费收入的10.43%，将提高地方政府开展巨灾保险的积极性和保险公司的承保意愿，推动巨灾保险可持续发展。
三是建立巨灾风险准备金，实现稳健经营。巨灾风险具有“低频高损”的特点，发生时间具有不确定性，需要通过跨年积累保费盈余建立“巨灾风险准备金”赔付罕见巨灾，以避免保险公司经营出现大幅波动引发经营风险。比如，宁波每年将巨灾保险保费的20%放入民政局管理的专门账户作为巨灾风险准备金，河北按年巨灾保险保费收入的15%计提巨灾风险准备金，单独立账，逐年滚存。由于缺乏制度依据，各试点地区计提标准不一致，部分省市还未建立巨灾风险准备金。已建立地区的层级也较低，往往限于本试点地区使用，导致地区抵御风险能力较低，而日常管理部门、使用条件和资金监管缺乏统一规范。建议建立全国性巨灾风险准备金，并明确适用范围、计提标准、使用条件、日常管理等相关要求，通过跨期积累和省级跨区统筹，应对严重灾害发生，实现稳健经营。
来源：《中国金融》2026年第10期
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