意见领袖 | 付一夫
日前，国务院正式印发《关于推进服务业扩能提质的意见》（下文简称《意见》），明确提出到2030年服务业总规模迈上100万亿元台阶的战略目标，培育更多“中国服务”品牌，服务业全球竞争力、影响力明显增强，人民群众获得感持续提升。
这是继今年《政府工作报告》将“扩能提质服务业”列为全年工作重点、全国服务业大会作出系统性部署之后，服务业发展顶层设计迈出的关键一步。而在我国经济从规模扩张向质量效益转型的关键阶段，这份《意见》以系统性政策框架，为服务业高质量发展绘制了清晰的路线图。
一、《意见》的四大亮点
（一）“分层分类”施策：从二维分类到多维精细化治理
《意见》的一大制度创新，是在坚持生产性服务业和生活性服务业“两大分类”的基础上，进一步提出“分层”推动服务业发展。
就过去来看，支持服务业发展的政策思路主要按生产性和生活性两大领域分类施策，而此次在两类内部按照发展层次和需求结构进行了细化，明确了不同层次的发展重点和政策导向。具体而言，在生产性服务业领域，《意见》围绕研发设计专业化、高端化加快壮大科技服务，围绕生产环节价值提升大力发展先进制造服务，围绕市场价值实现着力提升配套专业服务水平。在生活性服务业领域，则围绕居民日常生活需要促进基本需求类服务更加普惠优质，围绕居民对高品质生活的追求扩大升级类服务供给，围绕居民多样化消费需求做精做细个性化服务。
这种“分层分类”的治理思路，体现了政策设计从“一刀切”向“精准滴灌”的深刻转变。不同发展层次的服务业面临的制约因素各不相同，需要差异化的政策工具组合。这一方法论创新，为后续政策的落地实施奠定了科学基础。
（二）全链条补强生产性服务业：打通制造业转型升级的“中梗阻”
《意见》在生产性服务业领域的部署尤为扎实，涵盖了科技服务、现代物流、软件和信息服务、供应链金融、节能环保服务、商务服务等六大重点方向，形成了完整的政策链条。
在科技服务方面，《意见》明确提出培育工业设计领军企业，提高专业性、国际化水平，完善科研设施仪器开放共享评价考核机制。特别值得注意的是，《意见》专门强调“构建制造业中试服务网络，梯度培育制造业中试平台，高质量建设国家人工智能应用中试基地”，直指科技成果从实验室到生产线的关键环节。化解集成电路设计、工业控制系统、高端检验检测等“卡脖子”问题，被明确列为支撑新质生产力发展的重要任务。
在现代物流方面，《意见》推动“一单制”“一箱制”落地，大力发展铁水联运，加快大宗散货和中长距离货物运输“公转铁”“公转水”。这些举措直指当前物流体系成本高、效率低、衔接不畅的痛点，对于降低全社会物流成本具有重要意义。
在软件和信息服务方面，《意见》提出深入实施“人工智能+”行动，加快工业软件创新突破，建设重点行业工业软件兼容适配和应用示范中心。有数据显示，随着“人工智能+”多领域深度融合，软件和信息技术服务业增加值未来五年年均增速可望达到12%左右，仅人工智能应用服务市场规模就有可能达到8000亿元。
（三）提升生活性服务业发展能级：回应民生关切与消费升级
在生活性服务业领域，《意见》围绕社区家政、零售消费、养老托育、健康服务、文旅体服务等重点领域作出系统部署。特别值得关注的是，《意见》提出“面向困难群体，着力满足特殊照护需求”，体现了政策对弱势群体的兜底关怀。在养老托育方面，提出提高养老托育服务适配水平，回应了“一老一小”这一社会最关切的民生问题。
在消费领域，《意见》提出推动零售业城乡合理规划布局，实施零售业创新提升工程，支持有条件的城市“一店一策”打造消费新场景。这些举措与国务院办公厅印发的《加快培育服务消费新增长点工作方案》形成政策合力，共同激发交通服务、家政服务、网络视听服务等领域的发展活力。
（四）明确的量化目标与“中国服务”品牌战略
《意见》最具震撼力的亮点，是明确提出“到2030年，服务业总规模迈上100万亿元台阶”的量化目标。这意味着在未来五年内，服务业需要净增约20万亿元的规模，年均增速需保持在5%左右，是一个既积极又务实的目标。
与此同时，《意见》首次将“培育更多‘中国服务’品牌”上升为国家战略。客观地讲，虽然我国服务业综合实力不断增强，品牌数量多，但国际知名品牌还不够，品牌培育总体上还比较滞后。打造更多市场认可度高、竞争力强的知名服务品牌，让“中国服务”成为优质服务、高端服务的代名词，才能更好提升我国服务业附加值，在激烈的国际竞争中牢牢把握发展主动。这一品牌战略的提出，标志着中国服务业从量的扩张向质的飞跃转变进入新阶段。
二、《意见》的四重积极意义
（一）打造经济增长新引擎，稳住经济基本盘
当前服务业已成为我国经济增长的第一动力。数据显示，2026年一季度，服务业增加值占GDP比重达61.7%，对经济增长的贡献率达63.2%，拉动GDP增长3.2个百分点。2025年，服务业增加值首次突破80万亿元，对国民经济增长的贡献率达61.4%，比2024年上升3.7个百分点。毋庸置疑的是，我国已进入服务经济主导的发展阶段，服务业已成为拉动经济增长、吸纳就业、保障民生的核心支柱。
在当前外部环境复杂多变、国内经济面临下行压力的背景下，服务业扩能提质对于稳住经济基本盘具有不可替代的战略意义。服务业具有抗周期性较强、吸纳就业能力强、产业关联度高等特点，其高质量发展将有效对冲制造业和出口领域的不确定性，增强经济增长的韧性和稳定性。诚如国家发展改革委主任所言：“未来我国服务业在规模增长、结构优化、创新培育等方面具有很大潜力，是经济新增长点和就业‘蓄水池’”。
（二）支撑产业转型升级，推动“中国制造”迈向“中国智造”
服务业扩能提质对于制造业转型升级具有重要的赋能效应。尤其是生产性服务业，为生产活动提供了高附加值支撑，因此需要通过推动先进制造业和现代服务业融合发展，使生产性服务业成为提升制造业效率与竞争力的关键力量。
从全球价值链的视角来看，随着市场竞争加剧和社会分工深化，制造环节本身价值“摊薄”，更高附加值空间往往存在于产业链两端的延伸服务。从制造大国迈向制造强国，就必须掌握“微笑曲线”两端的各个生产性服务环节，以高附加值服务更好推动制造业高端化、智能化、绿色化转型。《意见》的落实，将推动研发设计、检验检测、供应链管理、工业软件等高附加值服务向制造业深度渗透，助力我国制造业从“汗水驱动”转向“智慧驱动”。
（三）扩大内需、稳定就业，增强人民群众获得感
服务业扩能提质是扩大内需的重要抓手。随着我国城镇化率稳步提升、中等收入群体稳步扩大，越来越多居民对生活服务有了更高需求，消费重点从“购买更多商品”加快转向“获得更好服务和体验”。2026年一季度，服务零售额同比增长5.5%，高于商品零售额3.3个百分点。服务业扩能提质将进一步释放服务消费潜力，更好拉动内需、增强国内大循环稳定性。
在就业方面，服务业吸纳了全国约50%的就业人口，是稳就业的“压舱石”。在人工智能等新技术加速替代部分岗位的背景下，服务业扩能提质将通过培育新业态、新模式创造大量新兴就业岗位，实现就业结构的优化升级。从养老护理、家政服务到智慧物流、数字营销，服务业新增长点正在成为吸纳就业的重要领域。
（四）提升服务业全球竞争力，增强制度型开放主动权
《意见》明确强调“服务业全球竞争力、影响力明显增强”的目标，体现了立足国内、放眼全球的战略视野。2025年，我国服务贸易稳步增长，服务进出口总额80823.1亿元，同比增长7.4%；服务贸易逆差8287.2亿元，比上年减少3439.5亿元。但与此同时，服务出口能力仍有待提升，服务贸易逆差依然较大。
《意见》的落实将推动我国服务业对标国际一流水平，提升检验检测结果国际互认、培育国际一流仲裁机构和律师事务所、发展涉外法律服务等，增强“中国服务”的国际认可度和竞争力。在制度型开放层面，扩大服务业高水平开放，稳步推进医疗、电信、教育等领域市场准入，主动对接国际高标准经贸规则，提升我国在数据跨境流动、人工智能治理、数字贸易等领域的规则话语权。这对于我国参与全球服务业分工、塑造国际经贸规则具有重要意义。
三、未来推进路径：以“四个突出”引领服务业高质量发展
在不久前召开的全国服务业大会上，总书记作出重要指示，强调“突出需求牵引、改革攻坚、科技赋能、开放合作”。这“四个突出”深刻阐明了发展服务业的重要原则、重点任务，更为深入实施服务业扩能提质行动指明了方向。
围绕这一战略指引，未来应从以下几个方面着力推进服务业高质量发展。
（一）以需求牵引为导向，精准补齐服务供给短板
服务业扩能提质必须坚持需求牵引，精准识别和满足不同群体的服务需求。在生活性服务业领域，应顺应人口结构变化和消费结构升级趋势，聚焦“一老一小”、医疗健康、文化旅游等民生重点领域，不断扩大普惠优质服务供给，做精做细个性化服务。各地可借鉴北京西城区“美意延年”综合服务中心的做法，打破传统养老机构单一功能定位，探索“养老驿站+托幼点”融合模式，让“一老一小”双龄共养模式落地生根。
在生产性服务业领域，应面向制造业高端化、智能化、绿色化转型需求，大力发展科技服务、数智服务，推动制造业和服务业融合发展。广东东莞的实践值得推广：对剥离研发设计、检验检测等服务环节并成立新公司的制造业企业给予最高50万元奖励，创新推出“服务业券”支持企业采购专业服务。通过需求导向的政策设计，让优质服务从“找不着”变成“够得着”，从“过得去”变成“过得硬”。
（二）以改革攻坚为动力，破除体制机制障碍
当前，服务业发展面临的市场准入隐性壁垒、要素流动不畅、标准体系不完善等问题，需要通过深化改革来破解。一是进一步放宽服务业市场准入，重点在医疗、电信、教育等领域稳步推进开放，落实外商投资国民待遇，破除“准入不准营”等隐性壁垒。二是深化要素市场化配置改革，完善数据确权、评估、定价机制，推动技术、资本、人才等要素向服务业高效流动。三是健全服务业标准体系和信用体系，推动服务标准化、规范化、品牌化发展。
地方层面的改革创新已经起步。以安徽省为例，其出台的《推动服务业扩能提质若干政策（2026年）》，从支持数智化发展、支持重大项目建设、支持强企培育等方面推出系统性政策，对新获批的5A级物流企业给予一次性奖励100万元，对新建设完成的国家标准化试点给予50万元奖励。此类实践也为全国层面的改革提供了有益经验。
（三）以科技赋能为引擎，推动服务业数字化转型
科技是第一动力，数智技术创新为服务业变革重塑提供了无限可能。对传统服务业进行数字化、智能化改造，培育智慧物流、在线文旅、远程医疗等新业态，可以提升服务效率、实现量质同升。《意见》明确提出深入实施“人工智能+”行动，加快智能编程工具研发使用，支持采购大模型、智能体服务。
未来应重点推进以下工作：一是加快服务业关键核心技术攻关，化解集成电路设计、工业控制系统、高端检验检测等“卡脖子”问题。二是推动数据要素在服务业的深度应用，深入实施工业互联网创新发展工程，培育数据合作联合体，建设高质量行业数据集。三是加快新型基础设施建设，深入推进5G规模化应用，推动5G-A网络发展，加强6G技术研发，适度超前建设移动物联网。通过这些举措，推动服务业从“汗水驱动”转向“智慧驱动”，让“中国服务”品牌在数字时代更加闪耀。
（四）以开放合作为路径，提升“中国服务”全球竞争力
突出开放合作，是提升“中国服务”国际影响力的必由之路。一方面，要稳步扩大服务业高水平对外开放，放宽跨境服务、金融服务、专业服务等领域市场准入，促进优质服务进口和出口双向发展。今年最新发布的《鼓励进口服务目录》新增“医疗与健康服务”类别，明确鼓励外资、港澳台医疗机构及外籍个人在华开展符合现有法律政策规定和条件的诊疗服务，这是扩大服务业开放的重要一步。
另一方面，要积极参与全球服务贸易规则制定，主动对接国际高标准经贸规则，提升我国在数据跨境流动、人工智能治理、数字贸易等领域的规则话语权。同时，要培育一批具有国际影响力的“中国服务”品牌，推动我国服务业企业“走出去”，在激烈的国际竞争中牢牢把握发展主动。
（五）强化政策协同，形成服务业扩能提质的系统合力
服务业扩能提质是一项系统工程，需要财税、金融、土地、人才等多方面政策的协同配合。在财税支持方面，应优化实施服务业经营主体贷款贴息政策，降低融资门槛和融资成本，让财政资金撬动信贷支持。在金融支持方面，应建立投早、投小、投长期、投硬科技的全生命周期融资体系，发挥国家创业投资引导基金作用。在人才保障方面，应发布“高精尖缺”人才需求目录，接续实施专业技术人才知识更新工程，发展求职招聘大模型、虚拟现实培训等服务产品。
从更宏观的层面看，服务业扩能提质需要与先进制造业、现代农业深度融合，促进产业提质降本降碳，不断推动服务业优质高效发展。而随着扩能提质行动深入推进，一手抓生产性服务业向高端攀升，一手抓生活性服务业向品质跃升，“中国服务”与“中国制造”必将实现比翼齐飞、相互赋能，让服务业真正为中国经济“强筋健骨”，为全面建设社会主义现代化国家提供更加坚实的产业支撑。
四、结语
《关于推进服务业扩能提质的意见》的出台，标志着我国服务业发展进入了一个新的历史阶段。这份《意见》以清晰的顶层设计、精准的政策定位、系统的任务部署，为服务业高质量发展绘制了路线图。
面向2030年服务业总规模迈上100万亿元台阶的目标，我们既要看到服务业作为国民经济第一大产业的坚实基础，也要清醒认识高端供给不足、专业化水平不高、国际竞争力不强等短板弱项。以“四个突出”为指引，深入实施服务业扩能提质行动，推动服务业向专业化、高端化、品质化、国际化迈进，“中国服务”必将夯实质量根基、树起竞争新优势，为中国式现代化注入不竭的发展动能。
(本文作者介绍：星图金融研究院高级研究员，硕士研究生导师，中国社科院博士，专注研究宏观经济、数字经济、产业经济等领域。)