意见领袖 | 张瑜
报告摘要
今年“十五五”规划纲要对算力作了较多部署。“十五五”规划纲要将全国一体化算力网纳入109项重大工程项目，政府工作报告提出，“实施超大规模智算集群、算电协同等新基建工程”。站在宏观视角，我们从政策脉络、国内外格局、投资主体三个视角观察对算力做详细拆解。
1.1 顶层设计：定位逐级跃升，从规划到工程落地
从“十四五”到“十五五”，算力的战略地位逐级跃升。2020年，算力首次被纳入新基建体系。“十四五”时期，算力从顶层规划走向工程落地，2022年我国全面启动“东数西算”工程，在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、贵州、内蒙古、甘肃、宁夏 8 个国家枢纽节点，布局10个国家数据中心集群。“十五五”时期，算力基础设施首次被列入五年规划重大工程项目。
1.2 区域布局：强化刚性约束，聚焦“东数西算”
“十四五”中期以来，国家政策导向从“适时扩大集群边界”转向“强化规划布局刚性约束”，要求算力资源向“东数西算”枢纽节点集聚。2021-2022年，政策保留调整空间，国家发改委当时表示“适时扩大集群边界或增加集群，论证新设算力枢纽”。2023年起，约束明显收紧，国家发改委明确“国家枢纽节点外原则上不得新建各类大型及超大型数据中心”，并收紧数据中心用能、优惠、审查等环节。2025年，高层直接作出表态，“上项目，一说就是几样：人工智能、算力、新能源汽车，是不是全国各省份都要往这些方向去发展产业？”
1.3 “新”提法：围绕中央思路，地方率先部署
1）“论证建设超大规模智算集群”（“十五五”规划纲要）。地方展开前期探索，呈现两大特征：一是超大规模智算资源建设高度集中在枢纽节点。二是地方超大规模智算集群建设突出“自主可控”与“国产替代”。
2）“实施超大规模智算集群、算电协同等新基建工程”（政府工作报告）。今年“算电协同”首次纳入新基建工程，但2023年底中央已面向“东数西算”国家枢纽节点开展试点，或主要集中在内蒙古、甘肃、青海等西部清洁能源大省。
3）“支持通过政府购买算力服务、算力租赁等多种方式满足算力需求”（“十五五”规划纲要）。对于算力租赁，“算力券”是重要工具。今年的新变化是，上海、贵州多地正明显提高算力券的补贴额或比例、重点支持智能算力，并扩宽支持范围至AI产业链上下游。对于政府购买算力服务，地方还在初步摸索。
2、国内外格局：智算爆发式增长，但仍有较大空间
算力体系分为通用算力、智能算力、超级算力等，其中智能算力与AI关系最密切。我国算力体系以智算为主导，占比超9成。
国内来看，在AI带动下，2025年我国智能算力同比增长119%，明显超出IDC等机构预期。IDC预期，2026-2028年，我国智算还将维持约40%的年均增速。
但国际对比看，我国智算仍有很大增长空间。截至去年一季度，美国智算全球占比达到75%，我国占比约为15%。
3、投资：三大主体算力投资
对于地方政府，从“东数西算”中的8个样本省市看，2026年规划算力总规模同比增速达44%，仍能维持高双位数增长。
对于三大运营商，今年资本开支继续下行，但算力投资支出基本持平去年，后续关注国资委“积极扩大算力有效投资”的进展。
对于科技巨头，阿里巴巴相关投资计划或继续加码，腾讯、字节也在持续跟进。
风险提示：央企算力投资超预期；美国芯片出口管制政策不可预期；科技巨头资本开支大幅上修。
报告目录
报告正文
一、政策：算力的顶层设计和空间布局
（一）“十四五”以来，顶层设计如何变化？
从“十四五”到“十五五”，算力的战略地位逐级跃升。关键节点如下：
2020年，算力首次被纳入新基建体系。2020年4月，国家发改委在新闻发布会上首次明确新型基础设施的三大类别——信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施，其中就包括以智能计算中心为代表的算力基础设施。
“十四五”时期，算力从顶层规划到工程落地。2021年3月，“十四五”规划纲要首次在国家级五年发展规划中专门部署新基建；算力作为新基建重要组成部分，也首次写入五年规划纲要，“建设若干国家枢纽节点和大数据中心集群”。2022年，我国全面启动“东数西算”工程，在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、贵州、内蒙古、甘肃、宁夏 8 个国家枢纽节点，布局10个国家数据中心集群。其中，长三角、成渝枢纽各设2个集群，其余 6 个枢纽各设1个集群。十四五以来，“东数西算”已带动社会投资超万亿元。
“十五五”时期，算力升级为重大工程项目。今年3月发布的“十五五”纲要中，新型基础设施建设（专栏7）首次被纳入“十五五”时期109项重大工程项目中，其中全国一体化算力网位列首项。
（二）“东数西算”框架下，地区布局有何要求？
“十四五”中期以来，国家对算力布局的政策导向从“适时扩大集群边界”转向“强化规划布局刚性约束”，要求算力资源向“东数西算”枢纽节点集聚。
2021-2022年，政策保留调整空间。2021年5月，国家发改委在“东数西算”工程启动初期提出，东部四个枢纽“原则上布局不超过2个集群”（当时京津冀、粤港澳仅各布局1个集群）。2022年2月工程正式启动后，国家发改委仍表示“今后还将不断优化完善布局，适时扩大集群边界或增加集群，论证新设算力枢纽”，为后续调整预留空间。
2023年起，布局约束明显收紧。2023年12月，国家发改委发布《关于深入实施“东数西算”工程加快构建全国一体化算力网的实施意见》，明确要求“强化‘东数西算’规划布局刚性约束，国家枢纽节点外原则上不得新建各类大型或超大型数据中心”。此次文件虽提出“适时研究拓展国家枢纽节点起步区范围”，但不再提及“增加集群”或“新设枢纽”。2024年7月，国家发改委等部门印发《数据中心绿色低碳发展专项行动计划》，在用能管控和审批流程上同步收紧，“严格新上项目能效水效要求”，“全面清理各地区自行出台的高耗能行业电价优惠政策”，“各地区应依法依规加快办理节能审查手续。”
2025年，高层直接作出表态。2025年7月，总书记在中央城市工作会议上指出：“上项目，一说就是几样：人工智能、算力、新能源汽车，是不是全国各省份都要往这些方向去发展产业？”
（三）今年的三个“新”提法，进展如何？
1、论证建设超大规模智算集群
“十五五”规划纲要提出，“加强高性能高质量智算资源供给，论证建设超大规模智算集群”。
从地方实践来看，部分省市已启动超大规模智算集群的前期探索，呈现两大特征：
一是呼应中央“强化‘东数西算’规划布局刚性约束”的政策导向，超大规模智算资源建设高度集中在枢纽节点。从已有信息看，此类资源主要布局在8个国家枢纽节点所在省市：西部的内蒙古（呼和浩特）、甘肃（庆阳）、青海（西宁）、四川，东部的京津冀（北京）、长三角（上海、浙江）、粤港澳大湾区（深圳）。其中，北京提出用两年左右的时间“建成十万卡级国产智算集群”，上海规划“构建支撑万亿级参数大模型的自主可控智算能力”，深圳计划“建设多个十万卡级智能算力集群”，甘肃庆阳正加快建设“国内首个百万卡级智算集群”。
二是呼应中央“强化关键核心技术攻关”“推动人工智能芯片等领域自主创新”的政策导向，超大规模智算集群建设突出“自主可控”与“国产替代”。地方智算集群建设多数明确了国产化方向：北京明确提出建设“十万卡级国产智算集群”；上海强调打造基于自主可控通用人工智能芯片的算力基础设施；广东韶关直接引入华为升腾、阿里平头哥等国产算力生态，年内投产5个万卡级集群。
2、实施算电协同等新基建工程
今年政府工作报告提出，“实施超大规模智算集群、算电协同等新基建工程”，算电协同被首次纳入国家级新基建工程范畴。
中央早在2023年底就明确，面向“东数西算”国家枢纽节点开展算电协同试点。从地方落地情况看，相关试点主要集中在内蒙古、甘肃、青海、贵州等西部风光电清洁能源富集地区，各地依托本地绿电资源优势，加快推进算电协同示范项目与示范区建设。
3、政府购买算力服务
“十五五”规划纲要提出，“支持通过政府购买算力服务、算力租赁等多种方式满足算力需求”。
对于政府购买算力服务，目前地方还在初步探索。大致有三种形式：一是政府投资算力中心，向小企业提供算力支持。如广东深圳计划“推动政府投资智算中心向初创企业、中小微企业提供一定规模的免费算力”。二是政府机构公开招标采购服务，安徽、浙江、广西等地有相关案例落地。三是企业投资建设智算中心，政府购买算力服务。目前可得的案例是广东韶关，“中电鹰硕华南数谷智算中心作为韶关市智慧城市的核心项目，由鹰硕负责投资、建设和运营，政府按需购买服务，未来将承载韶关政务、安监、工业、教育、医疗、环保等多个产业智慧化转型发展业务”。
对于算力租赁服务，“算力券”已成为地方政府降低企业算力租赁费用的重要政策工具。今年以来，多地正在提高算力券的补贴额或比例、重点支持智算，并扩大补贴范围。
1）提高算力券的补贴额或比例：如上海将年度算力券额度从6亿元提高到10亿元；贵州将“算力券”年度支持规模从8千万元提高到1.4亿元；四川成都自2026年起每年拨款不低于1亿元算力券，而此前累计发放额仅2千万元。
2）向“智算”倾向：上海“算力券”政策明确支持企业租赁智能算力。贵州将算力服务中“智算”部分的补贴比例由3%大幅提升到30%（通算、超算仅从3%调至5%）。
3）支持范围向AI产业链上下游（数据、模型）拓宽：贵州率先将语料、模型服务纳入支持范围并给予30%的补贴比例，同时将数据产品交易的比重由3%大幅上调至30%；四川也明确提出，在扩容省级“算力券”的同时，探索制定“场景券”和“模型券”政策。
（注：根据新华社2025年文章《算力，究竟是个什么“力”》，“中国信息通信研究院等机构将算力分为三类，即基础算力、智能算力和超算算力。基础算力（通用算力），一般用于基础通用计算，比如办公、上网、看视频等，不需要太高的性能。智能算力，主要用于复杂数据分析和人工智能任务，比如：让AI学会识别人脸、理解语音、翻译语言等。它的特点是能高效处理海量数据，并根据不同的AI场景灵活调整策略。超算算力，由超级计算机等高性能计算集群所提供的算力，主要用于科学研究和工程计算。”）
二、格局：算力的国内现状和国际比较
（一）国内现状：智算爆发式增长
我国算力体系以智算为主导。根据IDC数据，2024年，我国智算、通算规模分别为725.3EFLOPS、71.5 EFLOPS，智算占比超9成。
2025年，在人工智能爆发下，智算再次爆发式增长。据工信部数据，2025年我国智算规模达到1590EFLOPS，同比增长119%。IDC此前在2025年预测，我国智算规模2025年增速为43%，2026年增速为41%，2026年-2028年年均为38%。
（二）国际比较：中美双寡头竞争
2024年6月，国家数据局局长刘烈宏在求是发表署名文章《加快构建全国一体化算力网推动建设中国式现代化数字基座》，强调“从全球视野看，人工智能的突破带来算力需求的急剧增长，算力已成为大国科技角逐的主赛场，全球主要发达国家加快推进算力战略布局，纷纷抢占算力竞争制高点”。
全球智算领域呈现中美算力双寡头竞争格局。据Konstantin F． Pilz等学者研究，在AI超级计算机性能领域（类似智算），截至2025年3月，美国全球占比达到75%，我国占比约为15%。从走势看，2019年初，我国在全球智算占比约20%；2019-2022年，在AI 基础设施集中投入、部分大型算力集群落地等因素带动下，我国占比峰值达到40%左右；2022年后，可能受美国AI芯片及半导体设备出口管制等因素影响，我国占比有所回落。
三、投资：算力三大主体的年度规划
（一）地方政府：样本省市维持高双位数增长
据通信产业网数据，截至2025年8月，“东数西算”的八大国家枢纽节点集聚了60%以上新增算力，智算规模约占全国总量的80%。基于此，我们重点观察枢纽内主要省市的规划情况。
从8个样本省市（北京、张家口、四川、贵州、内蒙古、甘肃、宁夏等）情况看，2026年规划算力总规模同比增速达44%。其中，北京、广东韶关集群、宁夏中卫集群增速较快，规划同比增速达到80%~130%区间。
（二）三大运营商：资本开支下行，算力投资稳定
三大运营商资本开支或继续下行，但算力投资维持稳定。据通信产业报预测，2026年三大运营商资本开支为2800亿元，较上年预测值下滑3.4%；但算力领域的投资将超1000亿元，较上年预测值1000亿元变化不大。
（三）科技巨头：资本开支上行，押注AI算力
科技巨头正在持续加码AI算力投资。阿里巴巴相关投资计划或继续加码。今年1月份，据金十数据等媒体报道，阿里巴巴正考虑将未来三年AI基建与云计划的投资从3800亿元提升到4800亿元。腾讯、字节也在持续跟进。腾讯明确表态今年若条件允许将增加资本开支，AI新产品投入至少翻倍；据媒体援引知情人士消息，字节跳动2026年资本支出计划达1600亿元，较2025年增长100亿元，其中约一半用于采购芯片及开发AI模型为代表的AI基础设施上。
(本文作者介绍：中国人民大学国际货币研究所研究员)