意见领袖 | 温彬、王静文、张梦婷、马艺翔、高洁、韩思达
3月5日，李强总理向第十四届全国人民代表大会第四次会议作《政府工作报告》（简称《报告》）。《报告》将年度增长目标设置为4.5-5.0%，继2019年之后再次设置为区间目标，要求推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，实现“十五五”良好开局。
一、发展目标：增长区间、物价回升、降碳
《报告》将2026年增长目标设置为4.5-5.0%，较过去三年的“5.0%左右”有所下调，继2019年的“6.0-6.5%”之后再次出现区间目标，基本符合市场预期。
从地方两会情况来看，31个省（市、区）中17个调降，14个持平，加权平均GDP增速目标为5%，较上年降低0.3个百分点。加上中央多次强调“正确政绩观”，追求“实实在在、没有水分的增长”，市场对于今年增长目标的下调已有充分预期。
《报告》指出，“经济增长目标同2035年远景目标总体衔接，与我国经济长期增长潜力基本吻合”。《党的二十届四中全会<建议>学习辅导百问》指出，要实现2035年远景目标，未来十年只需年均增长4.17%。这意味着“十五五”期间增长水平保持在4.5%-5%的区间下沿即可。《报告》亦指出，“实现这个目标具备有利条件，各地区要结合实际，通过扎实工作争取好的结果”。
《报告》将连续第二年将CPI目标继续设置为“2.0%左右”。去年全年，CPI同比增长为0%，为2010年以来最低增速，物价持续低迷，成为影响市场主体经济体感的重要因素。
《报告》指出，“考虑了预期引导和现实可能，我们将通过改善总供求关系，推动价格总水平由负转正、消费价格合理温和回升，促进经济良性循环”。同时要求货币政策“把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量”，今年稳物价将成为政策导向之一。
《报告》首次提出“单位国内生产总值二氧化碳排放”目标，2026年要求降低3.8%左右。根据2024年国务院《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》的要求，“十五五”时期不再将能耗强度作为约束性指标，而是调整为碳排放强度，以契合“2030年前碳达峰、2060年前碳中和”的战略目标。
注：2025年之前为单位GDP能耗
二、继续实施更加积极的财政政策
《报告》提出“继续实施更加积极的财政政策”，基调与上年保持一致。
根据《报告》，今年广义赤字规模，即赤字、特别国债与地方专项债之和为11.89万亿元，较去年年初预算增加300亿元；对应广义赤字率为8.1%，较去年年初预算回落0.3个百分点，符合中央经济工作会议“保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量”要求。
一是赤字率按4.0%安排，与上年持平，均为历史最高水平。赤字规模约为5.89万亿元，较上年增加2300亿元。一般公共预算支出规模将首次达到30万亿元，比上年增加约1.27万亿元，财政支出强度仍能得到保证。
二是发行超长期特别国债1.3万亿元，与上年持平。其中2500亿元用于消费品以旧换新，较去年少500亿元；2000亿元用于设备更新，8000亿元用于“两重建设”，与去年持平。
三是发行特别国债3000亿元，支持国有大型商业银行补充资本，较去年少2000亿元。去年的5000亿元分别为中行、建行、交行和邮储注资，今年预计将为工行和农行注资，以增强其信贷投放能力。
四是安排地方政府专项债券4.4万亿元，规模与去年持平。《报告》要求“完善专项债券项目负面清单管理和自审自发试点，重点支持建设重大项目、置换隐性债务、消化政府清欠账款等”，与去年相比，项目用途中的“土地收储和收购存量商品房”被“置换隐性债务”取代。
三、实施适度宽松的货币政策
《报告》提出“继续实施适度宽松的货币政策”，与中央经济工作会议等基调保持一致，表明在稳增长、稳物价、扩大内需和强化货币财政协同的大方向下，支持性的货币政策立场不变，为实体经济高质量发展创造适宜的货币金融环境。
在总量层面，《报告》提出“灵活高效运用降准降息等多种政策工具，保持流动性充裕”，表明降准、降息仍是今年货币政策操作的可选项，但预计将在多重目标平衡下，做好“相机抉择”，重视政策实施的质量和长远效果。同时，央行或更多运用质押式和买断式逆回购、MLF、公开市场买卖国债等多种流动性投放工具，短中长期相结合，实现“削峰填谷”，保持流动性合理充裕和资金利率平稳运行，稳市场、稳预期。
在结构层面，提出“优化创新结构性货币政策工具”，与去年报告要求一致，但明确要“适当增加规模，完善实施方式”。实际上，在今年1月，央行已先行出台结构性降息等8项政策，报告将支农支小再贷款与再贴现打通使用，增加额度、单设民营企业再贷款等，都是上述思路的体现，旨在提高结构性工具吸引力、强化精准滴灌，并避免政策资源冗余，提升政策工具的支持精准度和使用效率。此外，后续还将通过优化信贷方式、强化货币财政协同等方式，充分发挥数据要素、知识产权等无形资产作用，强化考核评估、融资担保、风险补偿等支持措施，引导金融机构加力支持扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域。
在传导层面，提出“畅通货币政策传导机制”，意味着将在近两年货币政策框架转型的基础上进一步巩固优化，提升利率传导效率，后续或逐步开展利率走廊适度收窄、国债收益率曲线定价效率提升、存贷款利率与其他市场利率联动性增强等工作。同时，考虑到当前信贷利率已处于较合意水平，呵护银行息差仍为重要目标，对社会综合融资成本的表述，也从去年的“推动下降”调整为“促进低位运行”。后续降低融资成本，将更多通过“规范信贷市场经营行为，降低融资中间费用”实现，包括优化存贷定价自律执行、有序扩大明示企业贷款综合融资成本工作覆盖面等。
四、着力建设强大国内市场
《报告》专设“十五五”时期主要目标和重大任务章节，将“突出做强国内大循环”作为第二项重大任务进行部署，位列“推动高质量发展”之后，充分彰显了扩大内需在“十五五”开局起步阶段的战略地位与关键作用。
《报告》在2026年度重点任务中延续了扩内需工作的优先序，将“着力建设强大国内市场”列为首要工作，要求“坚持内需主导，统筹促消费和扩投资，拓展内需增长新空间，更好发挥我国超大规模市场优势”。
促消费方面，今年将“深入实施提振消费专项行动”，坚持激发居民消费内生动力与促消费政策并举，推动消费持续稳定增长。
一是着力提升消费能力。制定实施城乡居民增收计划，在促进低收入群体增收、增加居民财产性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出务实举措。
二是推动商品消费扩容升级。安排“超长期特别国债2500亿元”支持消费品以旧换新，优化政策实施机制；设立“1000亿元财政金融协同促内需专项资金”，综合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等工具，扩大个人消费贷款和服务业经营主体贷款贴息支持范围、提高上限、延长期限。
三是促进服务消费提质惠民。实施服务消费提质惠民行动，打造消费新场景、培育新增长点，活跃线下消费、激发下沉市场活力；清理消费领域不合理限制，释放文旅、赛事、康养等领域潜力，推广中小学春秋假、落实职工带薪错峰休假制度，加强消费者权益保护，优化入境消费环境、打造“购在中国”品牌。
扩投资方面，将“充分挖掘释放有效投资潜力”，聚焦新质生产力、新型城镇化、人的全面发展等重点领域，增强市场主导的有效投资增长动力，提高民生类政府投资比重。
资金保障上，一是安排中央预算内投资7550亿元，较去年多增200亿元；二是安排超长期特别国债资金8000亿元用于“两重”建设，规模与上年持平；三是发行新型政策性金融工具8000亿元，较去年多3000亿元。以往新型政金工具大都在年中推出，此次发行前置且规模扩大，有助于推动投资止跌回稳。
机制保障上，《报告》要求统筹用好各类政府投资资金，探索编制全口径政府投资计划，强化项目资金监管，坚决防止低效无效投资；落实促进民间投资政策，完善民营企业参与重大项目建设长效机制，引导民间投资投向高技术、现代服务业等新赛道，持续激发民间投资活力。
五、加紧培育壮大新动能
《报告》将“加紧培育壮大新动能”作为今年重点工作任务的第二项，指出“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，因地制宜发展新质生产力，建设现代化产业体系”。
较去年《报告》提出的“因地制宜发展新质生产力”，今年在延续这一主线基础上，更加突出以实体经济为依托，强调通过产业升级和新兴产业培育加快形成新的增长动能，政策导向从“培育方向”向“加快兑现”深化。
一是推进传统产业提质升级。《报告》提出实施制造业重点产业链高质量发展行动，新部署重大技术改造项目，并安排2000亿元超长期特别国债支持大规模设备更新，规模与上年大致持平，支持范围进一步扩展至电子信息、安全生产、设施农业等领域，并专门安排一部分资金加力实施设备更新贷款贴息。此外，《报告》新增普惠性“上云用数赋智”服务和“智能制造、智能工厂”等具体抓手，制造业数字化转型的政策落地颗粒度明显提高，从面向大企业的整体方案延伸至中小企业的普惠性支持。
二是培育新兴产业和未来产业。《报告》提出重点发展集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业，并前瞻布局未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、6G等未来产业。《报告》指出“鼓励央企国企带头开放应用场景”，通过打通举国机制与市场化创新之间的转化通道，以国有资本的场景资源带动民营科技企业加快产业化落地。
三是扩能提质服务业。《报告》提出“深化先进制造业和现代服务业融合发展试点”，并发展金融、现代物流、知识产权、检验检测等生产性服务业，推动服务业扩容提质，培育“中国服务”品牌。生产性服务业首次与先进制造业被置于同等战略地位加以推进，显示出制造业与服务业“双轮驱动”的政策取向更加清晰。
四是打造智能经济新形态。《报告》提出深化拓展“人工智能+”，推动人工智能商业化规模化应用，并通过建设超大规模智算集群、发展卫星互联网、打造“5G+工业互联网”升级版以及推进数据资源开发利用，推动智能经济发展。
六、加快高水平科技自立自强
《报告》将“加快高水平科技自立自强”作为今年重点工作任务的第三项。与2025年《报告》“深入实施科教兴国战略”相比，表述重心从教育与科技的协同推进转向自主创新能力的战略突破，更鲜明地指向在外部技术封锁背景下掌握关键核心技术的紧迫性。
一是加强原始创新和关键核心技术攻关。《报告》提出“发挥新型举国体制优势，全链条推进关键核心技术攻关”，并明确“继续提高基础研究投入比重，加大长期稳定支持”，直指基础研究周期长、短期难见成效导致的投入不足问题，释放出强化基础研究长期投入的明确政策信号。
二是推动科技创新和产业创新深度融合。《报告》提出“建设北京（京津冀）、上海（长三角）、粤港澳大湾区国际科技创新中心”，由北京、上海分别扩围至京津冀、长三角，是中央着眼于提升国际科技创新中心全球影响力、竞争力作出的重大部署。“强化企业创新主体地位”“加强中试验证平台建设”“科技金融支持创新创造”“关键核心技术领域绿色通道机制”等具体举措，推动科技创新的组织模式从“政府主导、企业配合”向“企业挑大梁、政府搭平台”加速转变。
三是一体推进教育科技人才发展。《报告》提出“启动新一轮‘双一流’建设”“建设国家交叉学科中心”，并明确“动态调整学科专业”，回应了当前部分高校学科结构与产业需求脱节的现实问题。人才培养部分更加强调“适配机制”和“评价联动”，着力打通人才培养与产业需求之间的堵点。
七、持续深化重点领域改革
《报告》围绕构建高水平社会主义市场经济体制，对持续深化重点领域改革作出全面部署，强化改革攻坚，着力破除体制机制障碍，为高质量发展注入强劲动力活力。
一是纵深推进全国统一大市场建设。去年7月中央财经委第六次会议就纵深推进全国统一大市场建设作了明确部署，有关部门出台实施了一系列政策和改革举措，推进全国统一大市场建设取得积极进展，一些行业产品价格已经明显回升。《报告》明确提出今年要制定全国统一大市场建设条例，通过完善统计、财税、考核等配套制度，规范地方政府经济促进行为，出台并规范招商与补贴政策，强化公平竞争审查，深化要素市场化改革与价格改革，打通经济循环关键堵点，提升市场整体运行效率。
二是深化财税金融体制改革。财税方面，主要聚焦于提高国有资本收益收取比例、深化零基预算改革、拓展地方税源、调整优化消费税征税范围和税率等，主要目标在于加大财政资源和预算统筹力度，助力地方政府增收减支。金融改革方面，主要集中在推动中小金融机构减量提质和完善资本市场投融资机制方面，兼顾发展质效与风险底线。
三是充分激发各类经营主体活力。一方面，制定和实施进一步深化国资国企改革方案，推进国有经济布局优化和结构调整；另一方面，完善民营经济促进法配套法规政策，从法律和制度上保障平等使用生产要素、公平参与市场竞争、有效保护合法权益。同时聚焦营商环境优化、企业家培育、个体工商户精准帮扶、账款清欠等，稳定市场预期、增强发展内生动力。
八、进一步扩大高水平对外开放
特朗普政府自上台以来，各类关税政策迭出，国际经贸秩序严重受损。我国凭借强大韧性抵御住外部压力，一方面，“有理有力有效开展经贸斗争”，通过与美方开展务实谈判争取降低关税；另一方面，积极拓展“一带一路”等非美贸易伙伴、扩大机电等高附加值产品出口，以多元化、高端化应对不确定性冲击。全年创下出口3.77亿美元、贸易顺差1.19万亿美元的历史最高纪录。
针对下阶段工作，《报告》强调要“进一步扩大高水平对外开放。坚持合作共赢，稳步扩大制度型开放，拓展国际循环，以开放促改革促发展”，释放了始终坚持对外开放不动摇的决心和信心。重点工作将围绕以下几个方面展开：
将“积极扩大自主开放”置于首位。服务业是制度型开放的核心领域：一是要扩大增值电信、生物技术、外商独资医院等特定领域开放；二是统筹安全与发展，继续推进试点式开放，包括自贸区、海南自贸港、扩大开放综合示范区等；三是积极签署自贸协定，尤其是DEPA和CPTTP等高水平自贸协定，倒逼国内体制改革。
“推动外贸稳规模优结构”。将“扩大人民币跨境使用”置于更突出位置，旨在削弱对美元的依赖，实现国际收支自主可控、提高国际话语权。优结构的方式包括优化市场布局、培育跨境电商等新动能、优化产品出口结构等。强调扩大进口，意在缓解贸易摩擦、促进国内消费升级。
“扩大双向投资合作”。一方面要稳外资，保障外资企业国民待遇，擦亮“投资中国”品牌；另一方面，引导产业链供应链合理有序跨境布局，强调对外投资风险防控，美国Tiktok、巴拿马港口、荷兰安世半导体等事件均揭示了对外投资的高风险性，安全问题需高度重视。
高质量共建“一带一路”。统筹推进重大标志性工程和“小而美”民生项目建设，大项目与惠民生并行，旨在构建更加紧密、包容的伙伴关系。要求提升中欧中亚班列发展水平，加快西部陆海新通道建设，以应对诸如伊朗封锁霍尔木兹海峡等海上运输风险。
九、加快推动全面绿色转型
《报告》将“加快推动全面绿色转型”作为今年重点工作任务的第九项，提出以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推动绿色发展动能持续增强。
2026年作为“十五五”规划开局之年，亦是我国从“能耗双控”向“碳排双控”转型的关键起步期。与2025年《报告》相比，2026年绿色转型部署在延续生态环境治理主线的同时，政策重心从约束管控向激励引导与约束管控并重转变。
一是加强生态环境综合治理。《报告》延续蓝天、碧水、净土“三大保卫战”的总体部署，新增“制定实施空气质量持续改善行动计划”“推进县城和农村黑臭水体治理”“强化新污染物治理”等具体任务，治理边界从城市向县域农村下沉，从常规污染物向新型污染物延伸，生态治理精细化程度持续提升。
二是大力发展绿色低碳经济。《报告》提出实施重点行业提质降本降碳行动，深入推进零碳园区和工厂建设，并明确“设立国家低碳转型基金”，培育氢能、绿色燃料等新增长点。其中，“国家低碳转型基金”自2021年首次提出研究设立，今年正式落地，标志着这一政策从研究阶段迈入实质推进，以国家财政背书为绿色低碳产业提供长期耐心资本，释放出绿色金融领域最具增量意义的政策信号。
三是积极稳妥推进碳达峰碳中和。《报告》提出“实施碳排放总量和强度双控制度”“进一步扩大碳排放权交易市场覆盖范围”，并新增“制定能源强国建设规划纲要”“着力构建新型电力系统”“加快智能电网建设”等表述。值得关注的是，“碳足迹管理体系”的明确提出，为未来碳关税应对和供应链绿色认证奠定了制度基础，政策实操性明显增强。
十、加强重点领域风险防范化解和安全能力建设
与中央经济工作会议的部署一致，化险工作排序后移至最后一位。《报告》重点关注三方面风险，分别为房地产市场风险、地方政府债务风险和金融领域风险。
一是着力稳定房地产市场。近几年来，在一系列政策组合拳综合作用下，房地产市场风险化解已取得积极成效，市场正在进入L型筑底阶段。
《报告》以“因城施策控增量、去库存、优供给”为总体指导方针进行部署，提出“探索多渠道盘活存量商品房，鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等”，即以盘活存量为主，在“控增量”的同时实现“去库存”目标。通过“优化保障性住房供给”“有序推动安全舒适绿色智慧的‘好房子’建设”等方式，来实现“优供给”目标。
《报告》还要求“深入推进房地产发展新模式的基础制度和配套政策建设”。根据全国住房城乡建设工作会议部署，房地产新模式有三大基础制度：在房地产开发上，做实房地产开发项目公司制；在房地产融资上，推行主办银行制；在商品房销售上，推进现房销售制，实现“所见即所得”，从根本上防范交付风险。配套政策则涵盖资金、土地、财税、金融、监管一揽子支持政策。
二是积极有序化解地方政府债务风险。较去年“稳妥化解”的要求更进一步。相关工作集中在两个方面：一方面，“加快化解隐性债务风险，严防虚假化债，坚决把遏制违规新增隐性债务作为铁的纪律”。近年来，中央通过12万亿元的一揽子化债方案，重点化解隐性债务。但这一过程中，部分地方存在“虚假化债”、虚增财政收入等状况，引起中央的高度重视。
另一方面，“多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险”。随着地方政府隐性债务风险逐渐收敛，政策重心转向融资平台为主体的经营性债务。这类债务主要由企业承担偿债责任，政府不负责兜底，中央将通过“加大金融、财政支持力度、优化债务重组和置换办法”多措并举予以化解。
三是积极稳妥化解金融领域风险。与上年的“积极防范”防范相比，已转入化险阶段。《报告》要求“坚持市场化法治化原则，有序推进高风险机构处置。多渠道加大资本补充力度，稳妥处置金融机构不良资产”，与上文中“深入推进地方中小金融机构减量提质”的要求互相呼应。
(本文作者介绍：民生银行首席经济学家)