意见领袖 | 毛振华
2026年是“十五五”规划的开局之年，也是中国经济在结构转型与周期调整中寻求新均衡的关键节点。从去年党的二十届四中全会提出“十五五”规划建议，到年初政治局会议的战略定调，从地方两会到新春“首会”，各地已释放出抢抓发展、真抓实干的鲜明信号。立足这一背景，探析中央与地方的政策协同逻辑，挖掘地方政府的创新发力空间，对实现全年经济增长目标、推动经济高质量发展具有重要现实意义。
一、2026年稳增长、稳价格目标清晰
站在2026年全国两会即将召开的重要历史节点，我们观察全年经济走势，已经有了相对清晰的数据指引与政策脉络。从总量目标来看，维持相对中高速增长依然是宏观政策的核心目标。我们预计全年经济增长目标将锚定在4.5%—5%左右。实事求是地讲，在当前新旧动能转换的承压期，5%是一个非常艰难的目标，去年我们是经过艰苦努力才刚好触达。今年如果留有余地则实际增速可能在4.5%或略高水平，但若是全国上下齐心协力、政策传导顺畅，努力实现5%甚至略高的增速也是有可能的。
促进价格企稳回升也是今年经济工作的重点之一，是判断经济复苏成效的核心风向标。在各项经济指标中，去年大部分都顺利完成，唯独通胀指标（即价格指标）存在明显缺口。我国原本设定的CPI目标是2%，但去年实际运行结果基本在0%左右徘徊，距离合宜的价格目标仍有相当大的差距。2%是一个兼顾经济扩张与物价稳定的理想宏观指标，预计今年中央会继续强调这一目标。能否让物价回到2%，不仅关系到企业利润的修复，更关系到全社会通缩预期的扭转，这也是今年宏观经济运行面临的重大压力与考验。
在政策工具的运用上，中央与地方有着明确的分工与协同。中央层面把控重大战略方向，包括统筹财政与货币政策、主导全国性的收入分配体系、协调国际经贸与出口战略，以及部署国家级大型科技攻关。特别值得一提的是，中央将“反内卷”列为当前稳定经济秩序的一项重中之重。“反内卷”的根本目的，绝非干预正常的市场优胜劣汰，而是为了制止低于成本的掠夺性竞争，建立一个长期、公平、统一的市场竞争格局。我们要将“反内卷”与反不正当竞争的法治框架结合起来，与长远发展、科技保护及民众核心利益结合起来，形成长效机制，而非依赖短期的行政指令。在中央划定政策方向的基础上，经济发展蓝图的最终落实，必须依靠地方政府的积极作为。中国庞大的体量也决定了我们不能仅靠中央统包统揽，必须充分发挥央地协同的体制优势。
二、激发地方主观能动性是实现“十五五”良好开局的关键
回顾中国改革开放四十多年的历程，我们之所以能创造经济高速增长的奇迹，很大程度上得益于我们形成了一套独特的经济运行机制——既有中央的统一领导与宏观规划，又有地方政府在招商引资、产业培育上的激烈竞争与制度创新。这种“中央统一部署与地方充分竞争”相结合的模式，是中国经济保持活力的关键。
当前，地方政府在经济发展中的主观能动性，依然起着至关重要的决定性作用。宏观政策的传导并非真空，中央的各项部署最终都要落脚到31个省份，细化到各个副省级城市、地级市乃至每一个县。基层政府与微观市场主体的联系最为紧密，它们不仅是政策的执行者，更是市场环境的直接塑造者。考虑到今年是“十五五”规划的开局之年，明年2027年是党的二十一大，干部的考核与区域经济的排位，使得2026年充满了竞争的张力与发展的动力。从近期各地密集召开的新春“首会”中，我们能强烈感受到各地党政一把手亲自挂帅、提前布局的热气腾腾的氛围。可以断言，2026年的地方政府绝不会是“躺平”的一年，而是奋发有为、抢抓跑道的一年。
三、地方政府破局经济高质量发展的五大核心维度
在中央政策大体明确的背景下，地方政府如何在实施过程中结合本地实际，发挥创造性，推动全国形成既相互竞争又相互协同的增长新格局？我认为，应在以下五个方面重点发力：
（一）因地制宜发展新质生产力，强化民营科技企业创新支撑与融资保障
发展新质生产力是推动经济结构转型的核心动力，但必须杜绝“一哄而上”与同质化竞争。由于许多地方脱离自身的资源禀赋，盲目追求热门的高科技赛道（如人工智能、新能源），导致出现了要素资源的严重浪费与新一轮的产能过剩现象。地方政府必须深刻认识到，发展新质生产力必须“因地制宜”，深度挖掘本地长期的比较优势。以深圳市为例，其科技创新的崛起是依托靠近国际市场、高度市场化的独特优势，这种模式很难被其他内陆城市简单复制。每个地方的资本、技术、人才等生产要素禀赋各异，不能仅凭“决心”去搞科技，必须依托自身的产业基础进行差异化布局。
地方政府发展新质生产力的重中之重，是支持民营企业创新，为其构建完善的“科技-资本-企业”闭环。培育新质生产力过程中，央国企与民营企业在战略定位、发展模式上存在显著差异。央国企依托充裕的资本与核心生产要素，在国家重大战略布局中发挥主导作用。而民营企业可获取的要素资源普遍不足，其中资本要素对高投入、高风险的科技型民营企业发展尤为关键，科技产业与资本互为支撑、形成闭环。地方政府需在要素配置上向民营企业倾斜，聚焦破解资本要素供给短板。从风险投资（VC）、私募股权（PE）培育，到区域性金融机构赋能，再到推动企业对接资本市场，地方政府均具备广阔作为空间。我国东南沿海地区能够形成民营科技创新的良性循环，关键在于地方政府为民营企业构建了优质的发展环境与高效的融资体系。各地应立足自身禀赋优势，将因地制宜发展新质生产力、支持民营企业创新与优化营商环境有机融合，切实提升区域经济的科技含量与发展质量。
（二）扭转房地产下行态势，推动资产价格合理回升
房地产问题牵一发而动全身，它是影响我国居民财富、消费意愿和市场预期的标志性指标。扭转房地产价格下行的趋势，已成为短期宏观调控不可回避的任务。
2025年我国房地产市场整体形势依旧严峻，但部分地区的房地产市场已经出现了分化与企稳的信号。例如，作为中国经济大盘重要组成部分的香港，其房地产市场在去年已经率先企稳，业界普遍预计今年将有10%左右的回升，这起到了很好的先行示范效应。同时，广州在土地拍卖机制上的价格探索、上海近期出台的一系列楼市新政，都展现了地方政府在稳楼市方面的积极尝试。
稳房价的核心在于“盘活存量”，中央已对房地产政策已进行适度放宽，地方需要拿出更具针对性和创新性的举措。面对巨大的存量库存，地方政府的房地产调控措施仍存在同质化问题，缺乏结合本地市场特征的创新方案，成为制约市场修复的重要因素。未来，地方政府可在需求端通过金融支持、户籍放开等手段激发合理住房需求，在供给端通过收购存量房用作保障房、优化土地出让结构等方式有效去化库存。地方政府在房地产市场的政策力度，将直接决定全国资产价格企稳回升的速度。
（三）深耕民生经济，将“投资于人”落到实处
过去几十年，地方政府在经济建设中形成了“投资于物”的路径依赖，热衷于搞大基建、大工业项目。在“十五五”时期，这种模式必须向“投资于人”与“投资于物”相结合转变。鉴于地方政府层级越低，对基层民生的感知越敏锐，更应成为落实“投资于人”理念的主力军。
民生问题需要重点关注就业，特别是中小微企业的就业支持。在中国十四亿人口中，有十亿以上的人口可能并不直接从事高科技产业。真正吸纳海量就业、与老百姓财产性收入和日常生计紧密相连的，是量大面广的中小企业，特别是服务业领域的中小微企业和个体工商户。回顾中国改革开放的初期，正是从“傻子瓜子”年广九这样的微观个体户起步，激活了整个中国经济的活力。
地方政府需优化民生政策施策方向，精准滴灌到中小服务业。当前居民基本生活刚需的消费需求已能通过现有收入水平满足，但服务业消费仍存在较大的释放空间。建议各地方政府在安排今年的消费券或补贴资金时，重点布局在与中小服务业、劳动密集型消费密切相关的领域。这不仅能直接刺激即期消费，更能有效维持广大中小微企业的生存，进而稳住就业大盘，为中长期的资本积累与市场氛围的修复提供坚实底座。目前各地虽然都在推行消费政策，但重点依然不够突出，亟待地方政府在政策设计上进行创新。
（四）稳妥化解地方债务，优先解决企业账款拖欠，修复微观流动性
作为地方资源的核心配置者，地方政府和地方国企的资产负债表健康状况，直接关系到全社会的信用扩张能力。地方政府应进一步优化债务结构，将新增的债务额度和化债资源，优先用于偿还历史旧账，特别是优先解决政府及国企拖欠民营企业的账款问题。
在当前总需求不足的阶段，地方政府借新债投向边际效益递减的新基建项目，其对经济的拉动乘数已经非常有限；而将化债资金用于清偿对企业的各类欠款，可快速盘活资金链濒临断裂的微观企业。企业回笼账款后，方能有效保障薪酬发放、偿还到期债务、开展再投资活动，实现经营循环的恢复。可见，以化债资金推进账款清欠的政策效能，远高于盲目上马新项目的经济拉动效果。在此过程中，地方国企如何盘活存量资产，特别是地方融资平台转型、化解经营性债务风险等问题需要重点研究。
（五）勇于改革创新，重塑地方改革“试验田”功能
过去我国的改革进程，依靠地方先行先试的试点探索，将成熟的改革经验逐步向全国推广，实现了改革的稳步推进与落地见效。新时代的深化改革，依然高度依赖地方政府的创造性工作来打破僵局。我们在强调建设全国统一大市场、保持宏观政策统一步调的同时，也不能忽视地方政府在微观机制上的探索空间。无论是破解土地财政转型难题、深化要素市场化改革，还是在民生保障机制上的创新，诸多极其复杂的难题都无法单纯依靠中央的顶层设计一蹴而就，必须依靠地方政府在基层实践中积极探索，在试错与优化中找到破题之策。
展望2026年，我对中国地方政府在当前经济发展格局中所蕴含的创造性与主观能动性，始终抱有坚定的信心。只要我们能理顺央地协同机制，让地方政府在因地制宜发展新质生产力、扭转房地产下行态势、定向扶持中小服务业、坚决化解拖欠债务以及深化基层改革等五个维度上积极作为，精准施策，便能凝聚起强劲的发展合力，为“十五五”规划实现良好开局、夯实2026年经济高质量发展的基础提供坚实支撑。
来源：中国宏观经济论坛
本文观点整理自毛振华在CMF宏观经济热点问题研讨会（第115期）上的发言
(本文作者介绍：中国人民大学经济研究所联席所长、教授，中诚信国际首席经济学家)