意见领袖 | 罗志恒
一、地方两会释放的信号：“中枢下移，务实进取”
从目标角度看，31个省份2026年的GDP加权平均增速为5.04%，比2025年的目标下调了0.2个百分点，呈“中枢下移”态势。同时，可以看到很多省份都谈到，在实际工作中要争取更高水平与更好结果，体现出“务实进取”的状态。具体而言，有24个省份将2026年目标定在4.5%-5.5%之间，总体上各省目标呈现出三个结构性特点。
1、西部省份这些年无论目标设定还是实际经济增速都在全国处于领跑位置，2020年以来均保持这一态势。今年西藏目标在7%以上，因其体量较小，雅下水电站等重大项目即可带动较高增速。但深入分析可见，西部地区经济增速领先与百年未有之大变局密切相关。一是“一带一路”建设带动相关省份出口发展较好；二是能源安全受到更加重视，带动西部资源省份发展。以甘肃为例，其2025年经济增速位列全国第二，得益于黄金及其他金属产量大幅增加。
2、化债降低了总体经济风险，但同时也要看到，相应的化债重点省份经济转型压力较大，辽宁、云南、天津、青海四个债务重点省份目标设置偏低，定为“4.5%左右”。
3、经济大省挑大梁的省份目标设置在5%左右，为经济稳定发挥了压舱石的重要作用。与2025年目标相比，目前只有江西上调了目标，19个省份下调，其他11个省份保持不变。
此次地方两会不仅涉及2026年经济增长目标，还审议和确定了31个省份的“十五五”目标。相比“十四五”，比较明显的是各地区从速度竞赛转向质量优先，经济增速目标明显下调，同时更加侧重研发、绿色减碳等分项经济指标。
2026年无论是工业增加值、社会消费品零售总额还是固定资产投资增速，目标都有了下调，这与当前内部人口老龄化、少子化，外部不确定性增加密切相关。通胀目标基本在2%左右，部分省份就业目标有所提高，如北京今年希望解决的就业目标不少于28万人，去年为26万人。总体而言，各省份总体目标虽有所下移，但仍属务实进取。财政收入目标约为2.7%左右，也是较2025年略下调了0.1个百分点，与有效需求不足、工业品价格低迷、房地产调整有较大关系。分省份看，23个省份财政收入增长目标设定在2%至4%之间，5个省份增速目标超4%，3个省份增速目标不足2%。因此，2026年地方两会所释放出来的信号主要是三大方向：经济增速目标有所下移，财政收入增速目标有所下移，对于经济质量更加看重。
二、2026年的主要经济目标及经济运行走势预计
2026年乃至整个“十五五”期间，经济可能进入“4时代”，即进入4.5%-5.0%的发展区间。但2026年GDP增长仍有可能保持在“5”左右的水平，CPI目标可能仍设置在2%左右，当然实际运行有可能达不到。具体实际运行中，2026年的经济增长主要支撑力量可能有两个：一是出口，二是基建投资。
这些年，中国的出口保持了较好韧性。尽管美国特朗普政府对中国不断进行极限施压、加征关税，去年出口仍保持5.5%的较好增长，这背后源于中国出口的两个变化。一是出口市场多元化趋势明显，对美国出口占比从过去高峰时接近20%降至目前的不到15%，同时对东南亚、非洲出口明显上升，对非洲出口占比接近6%，对东盟出口占比也在上升。二是出口结构升级，从过去以终端产品为主转向中间品、资本品出口。东盟从中国进口的终端产品和消费品减少，随着产业链外迁到东南亚，其能源和产业链供应链也需要中国支持，因此从中国进口设备机械等；非洲人口年龄结构年轻，正在进行初步工业化和基础设施建设，也从中国进口大量中间品和资本品。出口结构与过去相比发生很大变化。这两个趋势短期内不会改变，因此，2026年出口仍将是中国经济的重要支撑力量。
第二个支撑力量是基建投资，尤其是中央基建投资。中央经济工作会议特别强调适当中央预算内投资，主要是发展改革委负责切块的投资。同时，2026年是“十五五”开局之年，储备项目较多，有项目、有资金，加上积极的财政政策和适度宽松的货币政策，项目和资金结合能够产生较好的实物工作量。目前各省都在召开新春第一会，主题有聚焦高质量发展、营商环境改善等等，各地都在靠前发力，提前调度各类项目和开工，各地都在讲“开局即冲刺”，因此今年一季度“开门红”大概率也能够实现。近几年大多数年份一季度都是开门红，这是个政治经济现象，需要关注的是后劲尤其是四季度不要掉下去了。
当然，2026年的经济也面临拖累因素，主要是房地产市场调整。从2021年下半年至今，房地产市场已调整4年，2026年极为关键。我们研究了国际上17个经济体房地产调整的案例，发现这17个经济体下行期平均为5年，紧接着是2年震荡期，再之后是3年左右盘整期。因此，一轮房地产调整基本需要10年左右时间，今年是第五年，我们是好于平均值还是差于平均调整时间，此时非常关键，房地产能否止跌回稳将直接影响2026年实际经济运行。实际上这些年经济的调整和一系列问题的根源都可以归结到房地产，新动能如今蓬勃发展，房地产不一定要多高的增长，只要价格逐步稳定、销售稳定、投资稳定就是成功，就能实现新旧动能的成功转换。当然能不能稳住，需要观察房租收益率与房贷利率的相对关系。近期土地市场相对有所恢复、房地产二手挂牌量和价格都有好转迹象，但是这种“小阳春”能否持续需要继续观察。
三、财政和货币政策如何支持经济目标实现？
2026年实现上述经济目标要采取哪些办法和政策？这就要回归到“十五五”规划建议、回归到2025年底中央经济工作会议的部署。中央经济工作会议特别谈到了“五个必须”“八个坚持”，“八个坚持”中涉及内需、科技、创新、民生等内容。因此，要解决什么问题、采取什么政策，都要落实中央经济工作会议精神。
从政策基调来看，总体要更加积极有为，让财政更加积极，货币更加宽松。关于积极财政如何理解，我认为有三个维度。
第一，力度有保障。支出强度要有保障，无论是直接拉动经济增长的基建投资和政府采购，还是间接拉动经济增长的方式，最终都形成居民收入和企业收入，间接带动经济增长。因此，支出强度应当有所保证，才能推动经济合理增长和物价合理回升。具体而言，一方面体现在赤字规模增加、新增债务规模增加、支出规模增加。但需要看到，支出等于收入加上赤字或债务。赤字规模在增加，但如果收入不及预期，如税收因物价水平较低、房地产调整导致土地出让收入不及预期等，缺口可能需要更大规模债务来弥补。如果年初确定的赤字和债务规模，但收入不及预期，支出也会被动下降，这一点需要考虑。扩张程度要足以抵消房地产收入下行缺口，抵消化债对项目建设资源的占用，抵消城投债净偿还的收缩效应，因此在考虑强度时要充分考虑这些因素。
第二，结构要优化。支出结构需从过去以物为主转向以人为主，财政政策实施方式可能要从过去重投资转向投资与消费并重，从重供给转向供给与需求并重，从重企业转向企业与家庭并重。重投资、重供给、重企业意味着供给端较强，而对消费需求和家庭部门重视程度有待提高，导致需求偏弱。如果财政支出格局不改变，“供强需弱”格局也难以改变。此外，转移支付内部结构也需进一步优化。
第三，优化实施“两新”“两重”，进一步提高财政资金提振消费和投资的效果。其一，“以旧换新”有必要逐步转向对服务消费的补贴；其二，尽可能扩大对支持服务消费的行业范围，增强普惠性；其三，额度分配尽可能根据各地实际需要；其四，“两重”项目优先支持前期储备好、预期投资效益好的项目，尤其是优先支持跨区域的重大工程建设。
第四，中央经济工作会议特别谈到要重视解决地方财政困难，更加积极有为意味着财力下移。解决地方财政困难和化解地方债务风险是积极财政的应有之义。如果地方财政困难得不到解决、地方债务风险得不到化解，积极财政政策的落实就缺乏着力点。目前财政支出85%在地方，中央仅占15%，如果地方能力不足，积极财政的效果可能会弱化，甚至出现左手减税降费、右手罚没收入增长等情况。在目前财税体制没有大的变化情况下，重视解决地方财政困难，要么加大对地方的转移支付，无偿给予地方资金支持；要么给予地方更大发债额度，允许地方更多举债。
在当前纷繁复杂的问题中，激发地方政府积极性是核心问题。解决地方财政困难，前面谈到加大中央转移支付或提高地方政府债务限额，先弥补土地出让下滑带来的财政缺口。2021年土地出让收入最高时达8.5万亿，去年降至4.2万亿，四年时间减少4万亿，这一缺口要得到弥补。当然从中长期看还是要深化财税体制改革来解决这个问题。
第五，化解地方政府债务风险，短期有必要优化化债方式。“6+4”方案中，“6”今年已到收官之年，前面每年2万亿共4万亿已实现，今年还有2万亿。“4”的部分分五年每年8000亿，建议是否可一次性给到地方政府，根据其需要化债。由于当时地方政府上报时相对保守，冰山之下的部分也有必要考虑，这样能让地方政府真正轻装上阵。
货币政策方面，中央经济工作会议谈得非常清楚，降准降息大概率可以期待。当然，幅度相对有限，更加侧重结构性工具，如加大对消费、养老、科技的支持力度，某种意义上也是财政和金融协同的体现。盘活存量或是重要抓手，重点关注存量贷款结构的优化，将低效占用金融资源领域的信贷资源腾挪出来，投向科技创新、绿色转型、普惠小微、数字经济等重点领域。
四、2026年经济工作的核心任务：解决三大问题
从地方两会可以看到，不同省份对各项任务的排序有所区别，但总体而言，经济发展重点任务都指向扩内需、促创新、育产业、防风险。实际上就是三个方面：需求是第一位的，科技创新和产业创新是第二位的，防范风险作为底线或者第三位。中央经济工作会议部署了“八个坚持”，内容很丰富，但我认为最重要的也是三大方面，需求端的扩内需、供给端的科技创新产业创新、防范化解风险作为底线。
因此，2026年经济工作的核心问题和任务有三点：
第一个重要问题就是解决需求不足和物价低迷问题。这里重点谈一个现象，即全球经济发展出现低就业（弱就业）增长的趋势，也就是美国K型增长和中国“温差”问题。为何全球都出现经济增长对就业带动有限、收入和就业分化的情况？这与大的时代背景密切相关。当前中国处在新旧动能转换期，全球处在新一轮科技革命浪潮中。全球经济新旧动能交替过程中，新动能逐步崛起，而新动能是技术密集型、资金密集型，唯独不是劳动密集型产业。于是出现“一人公司”“五人独角兽”等组织形态，能够迅速产生很高的生产效率、很大的实物工作量，带动经济增长。但大部分群体，特别是过去在旧动能行业领域的群体，可能面临失业，难以融入新体系，成为经济增长中的过客。这些旧动能行业群体的主要贡献是为社会贡献需求，却无法参与经济供给，由此产生全球范围内的收入和就业分化。当然，大家近期都在讨论人工智能对收入和就业的影响等，后续我们再专门探讨这个分化问题，答案是有解的，就是大力发展服务业以及改革收入分配和社保制度。从这个问题出发，我们发现，从工业革命以来，需求一直是全球各国争夺的对象，也是一个国家内部持续改革和刺激要解决的问题。对于我国而言，提振消费尤其是中央经济工作会议谈到的城乡居民增收计划特别重要。
如何提振消费和城乡居民增收计划问题，我这里提出两个抓手和一个创新。一是以国有企业为抓手。我国国民收入分配中居民收入占比在国际上相对偏低、政府占比中等偏低，但企业占比相对偏高，这源于国有企业较多且分红力度不够。因此，第一个抓手是通过国有企业利润上缴财政，再通过财政转移支付给到居民，实现从国有企业收入分配向居民分配转移。二是以上市公司为抓手，提高上市公司分红比例，实现从企业部门收入分配向居民收入分配转移，增加居民财产性收入。这是两个抓手，“一个创新”就是由中央财政出资建立“城乡居民增收引导基金”，类似财政贴息方案，对给员工涨工资的企业给予适当补贴，缓解企业全部承担涨工资的压力。通过这两个抓手和一个改革，或可实现城乡居民增收目标。
当然，在讲消费的同时也要看到投资仍有空间，这不是回避消费和投资的争论，而是经济循环当然既要考虑消费也要考虑投资，客观上投资空间可以体现在四个方面：一是人口流动的地区，比如人均道路和人均医疗床位等等还有较大空间；二是人口结构变化意味着投资空间，老龄化意味着医院养老院的空间很大，当然少子化意味着教育机构要顺应青少年的区域分布变化，减少数量的同时提高教育质量；三是与安全相关的投资空间很大，强化地下管廊和海绵城市建设应对极端自然天气、改造老旧小区燃气管道和电线等老旧设施实现更加安全的居住环境；四是提高潜在经济增速的要求意味着新的投资空间，新质生产力和新基建等领域都蕴藏大量投资需求。
第二个主要任务是在供给端强化科技创新和产业创新，这需要资本市场发力，需要财政政策支持。对于科技创新和产业创新，需要资本市场改革，要进一步优化上市标准，尤其是完善科创企业精准识别机制，丰富评价维度，为突破关键核心技术的“硬科技”企业开辟IPO绿色通道；要提高行业包容度，提高对新业态的包容度。财政支持方面也可加大力度，目前财政直接支持科技创新占财政支出比重约5%左右，可进一步提高。更重要的是理顺中央和地方关系，当前一般公共预算支出中直接用于科技创新的投入2/3在地方、1/3在中央，但科技创新外溢性较强，有必要由中央政府占大头。因此，财政支持除力度外，还需理顺中央和地方在科技创新和产业创新方面的体制机制。
第三个重要问题和核心任务是防范化解重大风险，包括房地产、地方政府债务等问题。前面谈了比较多了，就不再赘述。这里特别谈到，宏观经济分析范式要要从过去宏观层面的“三驾马车”转到未来微观角度的三大主体去考虑。消费、投资和出口这些宏观现象能否持续和改变，核心是微观主体的积极性问题，防范化解风险是个宏观问题，也是个微观主体，就是微观主体的行为。关于房地产和地方债务问题，需要增加地方转移支付、增加地方政府举债限额，让地方政府真正轻装上阵，成为有活力、有积极性的主体。只有地方政府有积极性，才可能改善企业营商环境，提高居民公共服务水平和能力，以地方政府的积极性为牵引，激发企业和居民活力。
来源：中国宏观经济论坛
本文观点整理自罗志恒在CMF宏观经济热点问题研讨会（第115期）上的发言
(本文作者介绍：粤开证券首席经济学家、研究院院长，经济学博士，注册会计师，高级经济师，中国首席经济学家论坛理事，主要研究方向：宏观经济、财政理论与政策。)