意见领袖 | 李庚南
毫无疑问，促进金融政策与财政政策协同，是提升宏观经济治理能力、应对不确定性挑战、推动高质量发展的必然要求。尤其在支持“三农”这类兼具战略重要性又具有高风险性、容易出现市场失灵的领域，唯有强化财政政策与金融政策协同，引导和风险分担功能与金融的融资和市场效率优势必须深度融合，才能构建可持续的支农投入机制，有效破解“三农”领域融资难题。这也是近年来宏观层面越来越重视和强调财政政策与金融政策协同的核心考量。
刚刚出台的中央“一号文件”即《中共中央 国务院关于锚定农业农村现代化扎实推进乡村全面振兴的意见》（以下简称《意见》）进一步凸显了决策层强化金融与财政支农政策协同的导向。 《意见》锚定农业农村现代化建设目标，以推进乡村全面振兴为核心，从提升农业综合生产能力和质量效益、实施常态化精准帮扶、强化农业科技和装备支撑、推进农业发展全面绿色转型、培育壮大乡村富民产业、因地制宜推进宜居宜业和美乡村建设、进一步深化农村改革、强化要素支撑保障等八个方面就“三农”工作进行了全面部署。与往年比较，今年的“一号文件”不变的依然是“三农”的定位，备受关注的是一些新提理念、新导向和新要求和更多的期许，包括构建全域协同的粮食安全保障体系、推动全链条农业数智化转型、建立兼顾全方位农民利益联结长效机制等，并首次提出要健全财政金融协同支农投入机制。
为什么今年的“一号文件”特别提出要“健全财政金融协同支农投入机制”？这既是对农业农村特质及涉农领域资金供求关系和融资模式的清醒认知，也包含了如何平衡好涉农资金投入与产出、风险的综合考量，体现了可持续发展思维，具有其内在机理。
财政政策与金融政策在核心目标、政策工具、作用特点及政策传导时滞方面各不相同，政策发力点和侧重点也往往各不相同。财政政策以稳增长、调结构、惠民生和促公平为核心目标，兼具经济调节与社会治理双重职能，侧重于直接、结构性的干预。财政政策通过转移支付、税收调节等工具，平衡不同地区、群体间的发展差距，维护社会公平正义；通过调整财政收支结构，直接改变社会资源分配格局，对经济结构的调整作用更为直接和显著。而金融政策以维护金融稳定与促进经济良性循环为核心目标，兼顾总量调控与结构性引导，侧重流动性管理与融资成本调节。金融政策通过引导金融资源流向实体经济，缓解中小微企业、三农等薄弱领域融资难融资贵问题；通过利率、汇率等价格型工具调节市场主体行为，对经济的影响具有广泛性和传导性。
推动二者优势互补、协同发力，是现代宏观经济治理的核心要义。因为，单一政策的效力往往有限，而且如果缺乏有效协同，不仅政策效果可能难及预期，甚至还可能因相互冲突而出现效用抵减。农业农村领域具有公共属性强、投资周期长、风险高、抵押物缺乏等特点。其基础性、弱质性和战略重要性，既是最需要财政政策支持的领域，又恰是金融服务相对薄弱、最容易出现市场失灵的领域。这使得政策协同在此支农领域显得尤为重要。一方面，财政政策是弥补市场失灵的必选项。对于“三农”这一具有强公共产品、准公共产品的领域，金融机构因盈利性考量往往不愿涉足，需要借助财政资金直接投入保障供给，但资源配置效率偏低。另一方面，金融政策通过市场化手段引导资金流向效率更高的领域，提升经济整体运行效率，可以提升资源配置效率。为财政政策实施提供良好的经济基础。这种政策协同的迫切性在破解农业农村领域资金瓶颈、防范系统性风险、激发内生活力从而扎实推进乡村全面振兴等方面尤为突出。
一是破解巨额、长期资金供给瓶颈的内在要求。
农业农村现代化（如高标准农田、冷链物流、智慧农业、生物育种等）需要巨额、长期的投资，而传统的、高度依赖财政直接投入的融资模式显然不可持续，需要有市场化的资金注入。而这又需要通过财政激励政策消除社会资金对“三农”领域高风险、低回报的顾虑，需要通过财政与金融的协同机制构建 “财政撬动、金融赋能、社会参与” 的农业农村投融资新格局。一方面，要优化财政政策，充分发挥财政资金的杠杆作用和政府性融资担保的增信功能，通过贴息、风险补偿、设立政府投资基金等方式，降低金融资本和社会资本进入的风险与成本。另一方面，要通过差异化的金融政策（如支农再贷款、差别化存款准备金率）承接财政激励政策，激励和引导金融机构将更多信贷资源持续投入农业农村。
为此，《意见》要求“健全财政金融协同支农投入机制，充分发挥支农支小再贷款、科技创新和技术改造再贷款等政策激励作用，推动金融机构加大对农业农村领域资金投放”。 要求“加大对涉农企业和农户贷款展期、续贷支持力度”，以稳定农业农村领域的融资预期。简言之，就是强调要注重财政、货币、产业的政策协同，引导政策性金融与商业金融错位互补、形成合力。
二是防范和控制农业农村领域特有的、复杂的、多样化风险的迫切需要。
农业农村领域多面临的风险不只是“农业风险”，更是产业、抵押、信用、自然四重风险的叠加。既包括来自自然与市场双重不确定性的农业风险，也包括主体资信与抵押“先天性不足”内生的信用风险，以及来自土地流转、林权确权等社会与政策的“关联性风险”。农业农村领域这种风险的复杂性对财政和金融资金形成了“双重挤压”。对财政而言，不仅面临“沉没成本”积累、财政资金投入效率低等压力，而且还面临财政资金没法通过产业发展回收而形成坏账的风险。对金融而言，面临财政风险向金融领域传染的可能。如银行普惠金融对县域特色产业的支持，一旦遭遇灾害，财政若没有及时补贴，农户会直接违约，银行的涉农不良率就可能飙升。更为棘手的是，过去财政和金融各自为政，“三农”风险可能通过财政、金融工具放大。
因此，无论从提升财政资金效率还是防范金融风险角度，都迫切需要加强财政金融的协同。核心在于建立一套“财政引导、金融跟进、风险共担”的机制，打破部门壁垒，用财政的“公共性”撬动金融的“市场性”，同时为金融的风险“兜底”。唯有如此，才能真正守住不发生系统性风险的底线。即：用财政资金为金融“排雷”，通过贷款贴息、风险补偿金等机制安排给金融提供“安全垫”。用金融工具为财政“增效”，通过银担合作，分担财政资金投入风险。
基于此，《意见》要求推动农村信用体系建设， 加强涉农信息归集共享。引导和规范农业农村领域社会投资，健全风险防范机制。强化涉农资金项目全过程监管，严肃查处弄虚作假、优亲厚友、“雁过拔毛”、挤占挪用等问题。其实质，一方面是要建立风险隔离与长效治理机制，防止财政金融风险的交叉传导；另一方面，要通过建立统一数据平台与标准，统一数据口径，建立对涉农资金及项目的动态监测与评估，实现对“三农”对象精准“画像”和全流程风险监控，以有效防范资金使用过程中可能出现的道德风险与套利。同时，通过推动“银行+担保+保险+期货”联动，有效分散风险，为银行信贷提供“安全垫”。
三是提升农业新质生产力水平、推动农业农村现代化的必要要求。
把农业建成现代化大产业、使农村基本具备现代生活条件、让农民生活更加富裕美好，是夯实中国式现代化成色的关键。其核心是推动农业科技创新与多功能性发展，提升农业科技创新效能。关键是要推动全链条农业数智化转型。《意见》首次将“数智化”提升至农业发展核心战略层面，提出以“生产端精准管控、流通端高效匹配、消费端需求反哺”为核心的全链条数智化改造路径，重点推进智慧农田、数字农机、农产品溯源云平台建设。同时，推动实施农村基础设施提档升级，重点推进农田灌溉设施智能化改造。
但农业科技创新（如种业振兴、智能装备）面临研发投入大、周期长、不确定性高的现实挑战。如何激励好财政资金与金融资金投入需要统筹安排，更需要财政与金融政策的协同。《意见》明确指出，要“因地制宜发展农业新质生产力，促进人工智能与农业发展相结合，拓展无人机、物联网、机器人等应用场景，加快农业生物制造关键技术创新。”这就要求地方政府一方面结合自身实力，努力提升农业科技投入强度；另一方面，要推动形成“政府搭台、企业唱戏、农民主体、金融赋能”的多元协作格局，鼓励社会资本、金融机构、科研机构深度参与乡村振兴，明确社会资本参与乡村产业的税收减免、用地保障等支持政策。其关键，是要通过财政和金融政策的协同，为农业科技创新提供覆盖创新全生命周期的综合金融支持：财政资金可支持基础研究和早期孵化，政策性金融提供中长期优惠贷款，商业金融则在后期跟进。同时，通过知识产权质押、技术合同质押等创新模式，解决农业科技企业轻资产、缺抵押的难题；通过保险的介入为农业科技创新提供保险保障。
总之，唯有强化财政政策与金融政策在涉农领域的协同，实现两类政策工具互补，避免政策冲突或效应抵消，才能从整体上提升政策效能与乘数效应，既有效发挥财政资金杠杆作用、提升财政资金效率，为农业农村现代化提供可持续的资金保障，又为金融资源进入涉农领域提供“安全垫”和“导航仪”。
(本文作者介绍：先后供职于工商银行、人民银行，现为银行监管部门人士，长期负责小企业金融服务推进工作，潜心研究小企业金融服务问题。)