意见领袖 | 夏磊
我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。
改革开放以来，中国城镇化发展总体经历了三个时期：1978-1995年是起步发展期，18年时间里城镇化率由17.9%提高至29%，年均0.6个百分点；1996-2020年是快速发展期，25年时间里城镇化率提高至63.9%，年均1.3个百分点；2021-2024年是稳定发展期，4年时间城镇化率进一步提高至67%，年均0.6个百分点。
7月14日中央城市工作会议上，习近平总书记指出，“工业化进程，西方走了几百年，而我们只用了几十年。深层次看，我们工业化的短板还很多，要花时间去补。城镇化也是这样，不能面子可以、里子不行，不要搞急于求成、急功近利的事情。有些事要打攻坚战，有些事要久久为功。”
我国城镇化正全面步入存量时代，城市发展将迎来新动能与新的发展方向，更加注重系统化、质量提升和可持续性，城市发展将从科技创新与产业创新、存量资源盘活、对外开放合作等多方面发力。
未来我们发展什么样的城市？
当前城市发展方式逐步过渡到提质增效阶段。截至2023年底，我国城市建成区面积达到6.4万平方公里，常住人口城镇化率达到66.2%，超过9.3亿人生活在城镇。快速发展的城镇化带来一些新矛盾。一是大城市人口密集、功能过载，面临资源环境约束。截至2025年，我国城区人口在1000万以上的超大城市达7个、城区常住人口在500万以上的特大城市达15个。传统“摊大饼”式城市扩张导致职住平衡面临挑战。二是中小城市基础设施滞后、公共服务不足。在此背景下，城市发展逐步过渡到提质增效阶段。
组团式发展。一是构建差异化发展定位。第一类，打造世界级城市群，如京津冀、长三角、粤港澳大湾区城市群。第二类，高质量发展增长极，如成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等。第三类，对区域协调发展起好支撑作用，如中西部和东北的城市群、都市圈。二是加强城市群内产业链协作，优化城市群之间产业分工和空间联系。如成渝地区双城经济圈，城市群内部各城市立足自身比较优势发展特色产业，避免同质化竞争。成都发力金融科技、国际交往、文化创意和技术研发等领域；重庆则突出智能网联新能源汽车、电子信息、高端装备等制造业枢纽功能。三是发展现代化都市圈，推进同城化发展。一方面是基础设施一体化。如通过轨道交通网络缩短通勤时间。另一方面是公共服务共享。包括医疗教育资源共享、政府服务通办等。
大中小城市差异化发展。一是大城市减量发展。超大特大城市，做强做精核心功能，控制超大城市规模，合理有序疏解非核心功能。二是中小城市和县城提高承载能力。分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，发展县域经济，因地制宜发展小城镇。针对经济规模大、人口增长快的县级市和特大镇，适时调整扩大经济社会管理权限。
城市发展新动能是什么？
前期城市发展依靠规模化扩张驱动，土地财政、传统基础设施建设、房地产开发，不仅支撑了城市空间扩张，也成为城市经济发展重要引擎。在内涵式发展新阶段，城市发展面临动能转换。新范式下，主要是三大发展动能：科技创新产业、存量资源盘活、对外开放合作。
科技创新与产业创新。通过发展新质生产力，我国城市科技创新取得显著成效。一是创新主体不断成长。截至2025年1月，我国高新技术企业总数已达46.3万家，规上工业高新技术企业达到16.9万家。570多家工业企业入围全球研发投入2500强，占比近1/4。以深圳为例，积极推动科技创新和产业创新融合发展，全方位打造“创新之城”。截至2025年1月，深圳全市国家高新技术企业数量达2.5万家，PCT国际专利申请量连续20年居全国城市首位。二是研发投入不断提高。各地持续加大创新投入，我国现在研发（R&D经费投入）占GDP比重接近2.7%，已经超过欧盟平均水平，接近OECD国家平均水平。三是创新成果不断涌现。各个城市都在积极探索科技创新与成果转化。今年Deepseek大模型的推出，受到国内外广泛关注。4月19日，全球首个人形机器人半程马拉松赛事在北京举行。
城市探索产业创新，主要包括三大方向。一是传统产业改造升级。发展智能建造，培育现代化建筑产业链，加快推动建筑业转型升级。二是培育新兴产业。如国家战略性新兴产业集群发展。三是未来产业布局。如银发经济、冰雪经济、低空经济等契合未来经济社会发展方向的产业。
存量资源盘活。危旧房与城中村改造、城镇老旧小区综合整治是重点方向。支持老旧住房自主更新、原拆原建，赋予居民更多参与权和决策权。例如，厦门市明确建筑年限超40年、存在安全隐患的老旧楼房可申请自主更新，遵循“业主自愿、资金自筹、改造自主”原则，允许开发地下空间用于停车、消防等配套设施。这种模式避免了政府包办导致的供需错位，并通过增容扩面和财政补贴激发居民积极性。城中村改造，在去年新增100万套的基础上，继续扩大改造规模，通过“货币化安置+房票安置”方式，使居民可直接到现有的商品房市场选择合适的房子，有利于消化存量商品房，助力去库存。城镇老旧小区综合整治，2024年全国新开工改造城镇老旧小区5.8万个，超额完成5.4万个的年度目标任务。2025年目标是全面完成2000年底前建成的城镇老旧小区改造任务。改造利用低效存量房，如广州在《广州市低效用地再开发专项规划（2023-2035年）》中提出将社会闲置房、城中村存量住宅等转换为保障性租赁住房，既可以提高存量资源利用率，又可以满足居民住房需求。
城市基础设施改造是拉动投资的一个重点。通过优化城市基础设施布局、结构、功能，加强系统集成，可以构建与城市高质量发展相匹配的基础支撑体系。截至2024年底，城市供水普及率、燃气普及率、污水处理率均超过99%，地下管网长度达到378.5万公里。截至2025年7月，根据国家发展改革委有关测算，“两重”项目实施以来，已累计完成各类管网改造23万公里，预计有望拉动投资约3万亿元，带动管道加工、耐腐蚀新材料、盾构机等制造业以及勘察探测、工程监理、运营维护等服务产业。
对外开放合作。在国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，城市提高对外开放水平，可利用国际资源要素提升产业链水平，借助国际市场消费力量增加经济活力。根据商务部数据，外资企业贡献了全国1/3的进出口、1/4的工业增加值和1/7的税收，创造了超过3000万个就业岗位，为我国经济社会发展作出重要贡献。2024年入境游客总花费942亿美元，增长77.8%。具体措施方面，主要包括优化城市开放环境和服务；吸引有影响力的国际组织落户；建设区域性开放节点城市等。
城市发展有四个标签。
一是高品质生活空间，“好房子”建设。我国房地产行业从规模扩张向品质与内涵提升转型。通过全链条提升住房设计与服务水平，为城市高质量发展提供了可操作的实施框架。“好房子”的建设需超越传统住房标准，聚焦安全、舒适、绿色与智慧。同时加强既有建筑改造利用，努力把老房子、旧房子也改造成好房子。未来会在五方面发力，包括好标准、好设计、好材料、好建造、好服务。新版《住宅项目规范》5月1日起施行，对层高、电梯、隔声性能等作出新规定。随着多地建筑设计规则升级，“好房子”规划技术要点出台，将推动住房产业调整与升级。各地也已积极探索量化标准与实践模式，如北京、深圳等。
完整社区建设。这是补齐城市公共服务短板、提升治理效能的关键。其核心是增加适老、适幼以及商业、医疗、休闲等服务设施，构建城市便民生活圈。通过一体规划，推进城市体检和城市更新，创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好城市环境，促进产城融合、职住平衡。
提升公共服务水平。分层分类保障民生底线，健全就业公共服务体系。适老化改造与普惠托育服务，破解“一老一幼”难题。一是改善适老服务，实现社区安全便利养老。适老化改造，核心在于消除安全隐患、提升生活便捷度。提升社区养老服务能级，建立可靠的应急响应机制。有效支撑老年群体在原居所安全、便利地生活。二是增加普惠托育供给，保障就近便利照护。优化教育资源配置，实施基础教育扩优提质行动计划。针对老旧社区，可因地制宜，通过盘活闲置用房等方式，灵活植入托育功能。通过构建覆盖婴幼儿至学龄前儿童的全周期、社区化照护支持网络，为家庭提供安全可靠、就近可及的托育服务，缓解育儿压力。医疗资源均衡布局、保障性住房发展、灵活就业人员参加住房公积金制度、加强社会保障和救助也是重点工作。
二是绿色低碳城市。推动城市发展绿色低碳转型是实现可持续发展的必然要求，也是提升城市质量、改善人居环境的重要路径。
生产领域节能降碳。通过推广绿色低碳先进工艺技术装备、加强高耗能高排放项目管控、大力发展绿色建筑等方式，实现以工业节能降碳为主要抓手的产业链绿色升级。工业领域碳达峰实施方案也提出目标，到2025年，规模以上工业单位增加值能耗较2020年下降13.5%；“十五五”期间，产业结构布局进一步优化，工业能耗强度、二氧化碳排放强度持续下降；确保工业领域二氧化碳排放在2030年前达峰。
生活方式绿色低碳。通过制度创新与行为引导，培育绿色消费文化，形成全民减碳的社会共识。具体来说，包括实施国家节水行动、推进冬季清洁取暖、推广节能低碳生活用品、持续推进“光盘行动”、推进生活垃圾分类与鼓励绿色低碳出行等。
生态领域加强治理。强化系统治理，深入实施城市生态修复工程，提升城市生态韧性。在绿地公园建设、大气污染物协同减排、新污染物治理、建筑垃圾资源化利用和处置以及健全生活污水管网等方面均进行完善和提高。
三是安全韧性城市。增强城市安全韧性是应对现代城市复杂风险挑战、保障人民群众生命财产安全的战略举措。
在房屋建设方面，加快建立房屋安全体检、房屋安全管理资金、房屋质量安全保险等房屋全生命周期安全管理制度，对风险事前、事中、事后全流程管理，为房屋安全提供长久有力保障。并严格限制超高层建筑、整治群租房、加固预制板房屋等。
在市政基础设施方面，注重空间与设施韧性，强化硬件支撑能力，在重要设施、能源、水源等领域布局，完善抗灾设防标准，提高安全保障能力。
在安全生产方面，严格落实责任制，聚焦重点领域，实施风险分级管控与常态化隐患排查治理，强化从业人员安全培训，并建立企业安全信用评价机制。
在公共卫生方面，着力加强传染病防治基地、紧急医学救援体系和分级救治网络建设，完善物资储备和多部门跨区域协同联防联控，健全精神卫生服务。
在防灾减灾方面，构建城市风险谱系和监测预警、排查机制，优化防灾空间格局，增强洪涝联防联排与排水防涝能力，推进“平急两用”设施和应急避难场所建设，强化巨灾预案编制和应急救援体系，前置储备应急物资，系统提升城市综合韧性。
四是文化繁荣城市。促进城市文化繁荣发展是提升城市软实力、增强市民归属感与认同感的重要路径，也是创造高品质生活的核心内容。
在历史文化保护利用传承方面，完善保护体系，开展遗产普查，建立居民参与机制，活化文物、建筑及工业遗产，强化非遗传承。在塑造特色城市风貌方面，根植优秀传统文化，加强规划管控与引导，完善风貌管理，加强建筑设计管理，保护树木、不滥建地标和随意更名。在丰富城市精神文化生活方面，弘扬社会主义核心价值观，提升市民文明素质，拓展新型公共文化空间，优化文化设施与产品供给，推动文化与其他产业融合发展。
风险提示：政策落地效果不确定性；各地经济发展差异导致的案例经验适用性受限；数据可得性受限，不具备普适性；房地产市场超预期下行风险；新技术落地进展存在不确定性。
证券研究报告：《城市如何实现高质量发展？》
对外发布时间：2025年8月30日
发布机构：国海证券股份有限公司
本报告分析师：夏磊
SAC编号：S0350521090004
(本文作者介绍：国海证券首席经济学家、中国证券业协会首席经济学家专业委员会委员，出版学术畅销书《房地产周期》（人民出版社）、《全球房地产》（中信出版社）。)