意见领袖丨中国金融杂志
作者|盛磊‘国家发展改革委投资研究所副所长’
2024年以来，面对经济运行出现的新情况新问题，以习近平同志为核心的党中央精准研判形势，果断部署一揽子增量政策，显著提升了信心、改善了预期、激发了发展动能。一揽子增量政策既着眼于短期经济企稳回升，通过超常规工具组合对冲经济下行压力；更服务于中长期高质量发展目标，着力破解深层次结构性矛盾、筑牢安全底线、巩固长期信心。通过政策组合的精准实施，我国经济呈现明显回升态势，内需对经济增长的主动力和稳定锚作用增强，投资消费相互促进的良性循环更加畅通，经济发展呈现出强大的韧性和巨大的潜能。
政策组合拳发挥有力作用实现稳定增长
2025年以来，在外部环境变化带来的不利影响加深、内部风险挑战增多的情况下，宏观政策协同发力，各方面积极应对，经济运行开局良好，第一季度国内生产总值同比增长5.4%，投资和消费稳定增长，新动能不断成长壮大。
一是生产需求指标稳中有升。从生产端看，2025年1~5月份，规模以上工业增加值增长6.3%，高于2024年全年水平；服务业生产指数同比增长5.9%，指标回升。从需求端看，消费明显回升，2025年1~5月份社会消费品零售总额同比增长5%，较2024年全年提高1.5个百分点，大幅好于预期；2025年1~5月份固定资产投资同比增长3.7%，其中，基础设施投资同比增长5.6%，持续发挥支撑作用；制造业投资同比增长8.5%，延续较快增长态势。从整体上看，尽管外部冲击影响加大，但支撑经济增长的基础牢固，政策成效显现，经济运行有望保持总体平稳、稳中有进的发展态势。
二是政府投资带动放大作用凸显。2025年国家层面用于投资建设的资金规模预计超过6万亿元，包括7350亿元中央预算内投资、1.3万亿元超长期特别国债、3.6万亿元用于项目建设的地方政府专项债券等。同时，还将设立新型政策性金融工具，解决项目建设资本金不足问题。落实到具体项目上，通过统筹加力用好各类政府性投资资金，引导带动扩大社会投资，重大项目建设显著提速，更多实物工作量加快形成，1~5月份，计划总投资亿元及以上项目投资同比增长6.5%，拉动全部投资增长3.6个百分点。在超长期特别国债安排上，通过自上而下的方式，安排8000亿元用于体现“两重”（重大战略实施和重点领域安全能力建设）性质和国家意志的重大项目；安排5000亿元加力扩围提质支持“两新”（推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新），带动效果持续显现，有力释放汽车、家电、家居等消费潜力，带动设备制造和消费品行业生产快速增长。2025年1~5月份，设备工器具购置投资同比增长17.3%，对全部投资增长的贡献率为63.6%。在消费品以旧换新政策影响下，市场销售增长加快，5月份，限额以上单位家用电器和音像器材类、通信器材类、文化办公用品类、家具类商品零售额同比分别增长53%、33%、30.5%、25.6%，合计拉动社会消费品零售总额增长1.9个百分点，带动居民消费潜力持续释放。
三是增量政策协同发力。一揽子增量政策着力围绕加大宏观政策逆周期调节、扩大国内有效需求、加大助企帮扶力度、推动房地产市场止跌回稳、提振资本市场五个方面，结合“稳就业、稳企业、稳市场、稳预期”目标，形成了有力的政策组合拳。除上述投资政策外，还包括财税、货币金融、房地产等领域政策。在财税政策方面，重点化解地方债务风险，在分三年安排6万亿元债务限额置换地方政府存量隐性债务、连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元专门用于化债、棚户区改造隐性债务偿还三项政策作用下，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的六分之一，切实减轻了地方政府还本付息负担；持续开展减税降费，重点支持科技创新与制造业转型升级；着力保障基本民生需求，通过“定向减负、民生托底、产业引导”促进投资消费互动。在货币金融政策方面，着力增强银行体系风险抵御能力，发行5000亿元特别国债用于国有大型银行补充核心一级资本，从而显著提升银行信贷投放能力，重点保障对科技创新、中小微企业等关键领域的金融供给；通过证券、基金、保险公司互换便利（SFISF）以及股票回购增持再贷款、长期资本入市等政策稳定资本市场；通过科技创新和技术改造、服务消费与养老、支农支小等再贷款政策，与“两重”“两新”等政策形成呼应。在房地产领域，优化调整地方国企收储已建成未售商品房、加大“白名单”贷款投放力度、允许地方政府专项债用于土地储备等政策陆续落地。一揽子增量政策在结构优化、协同强化、市场运作和动态响应方面的能力显著增强，更加体现在不确定性中把握确定性的策略和力度。
有效益的投资与有潜能的消费相互促进
中央经济工作会议部署，“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”。投资与消费作为扩大内需的两大抓手，高度关联、互相促进。投资能够通过生产、分配、流通等链条传导带动居民增收、消费扩大，既直接体现为国内需求，又能通过增加收入、促进消费等形成拉动经济增长的乘数效应；消费的扩大升级也将进一步增加投资收益回报、助推供给结构优化。下一阶段，增量政策有望通过更多精准施策，聚焦投资和消费结合点，发挥联动效应。
一是激发科技创新市场活力。我国正处于抢抓科技革命机遇、实现创新驱动发展的关键时期。新一轮生产力与科技革命的颠覆性变革引发生产和生活方式的根本性变化，具有全方位创新、外溢效应更广泛等特点，主导技术方向更多元、结构更为复杂，新兴技术间的融合产生出跨越传统产业边界的新产品、新业态、新模式，推动增长方式从依赖传统要素拉动、注重增量增长和有形资产的阶段，进入到更需要新质要素推动、统筹存量增量与更注重无形资产的新阶段。未来，我国人工智能、量子信息等未来产业有望形成多个万亿元级投资体量的行业领域。
二是释放产业转型升级需求。我国正处于应对全球产业链重构、建设现代化产业体系的关键时期，产业升级投资后劲较足，科技创新与产业创新融合发展空间巨大。“人工智能+”行动，将带动众多领域产业投资，成为我国数字经济又一次跃升的引擎。聚焦信息技术、生物医疗、娱乐传媒、虚拟现实等与新型消费相关的行业领域，加大产业投资扶持力度，鼓励科技型企业上市融资、发行债券、并购重组，将催生更多新产品新技术新业态。绿色转型领域潜在投资需求预计每年可超过10万亿元，积极运用数字技术、绿色技术改造提升传统产业，推广智慧家居、智能安防、智慧停车、智慧交通等应用场景，鼓励有条件的地方开展智能化绿色化改造，提升使用体验，将成为新质生产力发展的重要部分。
三是优化基础设施结构和功能。我国正处于构建现代化基础设施体系的关键时期，基础设施结构和功能优化空间仍待释放。交通、能源基础设施优化升级和体系完善相关投资规模每年将分别保持在3万亿元左右。通过大力实施城市更新，支持建设改造一批商业中心、集贸市场等，合理布局停车场、体育场等基础设施，推动旅游景区、消费集聚商业区提档升级，优化公共交通服务设施，不断丰富消费场景和优化消费体验，在惠民生、促消费的同时创造新的经济增长点。实施降低全社会物流成本专项行动，将成为增强我国综合竞争力，促进国民经济稳增长的重要举措。
四是统筹“投资于人”与“投资于物”。我国正处于着力解决发展不平衡不充分问题、提高人民生活品质的关键时期，民生领域投资和消费都存在较大缺口，同时也在不断催生新的经济增长点。针对我国公共消费服务不足，公共服务领域投资加快推进，着力增加优质教育和医疗、多样化养老、普惠式托育等领域公共服务消费供给，创新多元化消费场景，促进文化旅游业发展。针对消费品个性化多元化供给缺口，“两新”政策等加力扩围提质实施，开拓了更多适合年轻群体新型消费、老年群体个性消费的市场，发展自有品牌和IP的优质高端消费品市场。同时，推动农业转移人口市民化预计可拉动数万亿元新增投资需求；发展首发经济、冰雪经济、银发经济，将显著拉动相关投资，形成投资和消费相互促进的重要结合点。通过政府支出、社会投资和个人投入的合力，将推动形成未来的有效供给，既能够支撑技术进步、推动产业升级，提高优质产品和服务供给能力，也能够促进民生改善、夯实安全基础，形成更高水平的人力资本积累，创造更高品质的生活。
畅通“投资—收入—消费”传导机制，提高投资效益是关键
投资与消费不是此消彼长和简单替代的关系，有合理回报的投资、有收入支撑的消费可以在国民经济循环中相互促进。从国际经验看，投资率一般在人均GDP处于1万~2万美元时达到峰值，但达峰后仍有较长时间保持在中高水平。当前，我国人均GDP突破1.3万美元，按规律仍处在投资率达峰阶段。从发展看，在锚定社会主义现代化的目标、推进中国式现代化的过程中，我国仍需保持一定投资增速，同时，必须提高投资的精准性、有效性。2025年是我国从“十四五”规划向“十五五”规划迈进的关键一年，也是贯彻落实党的二十届三中全会精神的重要一年。以改革促发展，一个重要的题中之义就是，以改革提升全要素生产率，以更少的投入带来更多的效益，给人民的美好生活创造更好的条件。立足提高投资效益，推进投资量增质升有支撑、有抓手、有后劲，主要体现在以下几个方面。
一是形成提高投资效益的长效机制。聚焦重点领域和关键环节，既狠抓落实、又重抓谋划，保持投资政策力度与增长目标相匹配，切实发挥投资有效带动作用，健全实现“两重”“两新”建设工作目标的长效机制。支持“两重”建设是党中央着眼强国建设、民族复兴伟业作出的一项重大战略部署。2025年全年将继续对标对表党的二十届三中全会精神，坚持以小见大、以点带面，围绕“硬投资”项目实施，加快推进政策制定、规划编制、体制机制创新等“软建设”，通过持续完善投入机制、提高投入效率，统筹“硬投资”与“软建设”，共同实现“两重”“两新”目标。
二是进一步优化政府投资支持方向和结构。做好中央预算内投资与超长期特别国债的错位安排，着力支持一批基础性、公益性、长远性的重大项目，适当提高中央预算内投资对地方项目的支持比例，不断提升投资效益，更好发挥政府投资对社会投资的引导带动作用，加快补齐我国现代化建设的短板弱项。进一步扩大地方政府专项债投向领域和用作项目资本金范围，开展专项债券项目“自发自审”试点，实施续建项目“绿色通道”等，这些优化完善地方政府专项债管理的新举措，将更好地发挥专项债券作用，提高专项债使用效率。
三是强化项目全过程管理。目前，国家发展改革委已会同有关部门和各地方建立了常态化的项目储备机制，进一步加强部门协同、上下联动，分领域、分地区做好项目储备工作，强化项目前期工作，科学谋划“十五五”规划项目，提高项目储备质量。此外，还将进一步强化过程管理，依托在线监测、实地督导、现场核查等方式加强项目调度，督促指导各地方、各有关部门组织实施好各类政府投资项目，加大调度督促力度，依托国家重大建设项目库加强对工程进展的动态调度，实施专门的台账管理，强化节点控制，积极衔接对应部门和地方需求，及时帮助协调解决工程推进中遇到的重大问题，提高项目实施效率。
四是大力支持和鼓励民间投资。进一步完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制，持续做好优质项目推介，推动更多民间资本参与铁路、能源、水利等重大基础设施项目建设，加快筛选形成新的一批全国重点民间投资项目清单。规范实施政府和社会资本合作新机制，支持更多符合条件的民间投资项目发行基础设施REITs（不动产投资信托基金），深化投贷联动试点合作，强化民间投资项目的融资支持。
五是支持“增存结合”盘活资产。适应经济高质量发展要求，更多关注投资“存量特征”，支持“增存结合”扩大有效投资。改革开放以来，特别是党的十八大以来，经济持续较快发展，我国资本不断积累，目前已形成相当大规模的存量资产。据测算，新中国成立以来，全社会投资（按2022年价格计算）超过800万亿元，形成固定资产存量资产超过500万亿元。新发展阶段要求投资从统筹存量与增量的视角，发挥对优化供给结构的关键作用。存量资产的运营改善、用途优化、更新换代，以及数字化、智能化、绿色化改造，将在提高存量资产回报率的同时，带动海量的新增投资和消费，持续改善政府、企业和个人的现金流与资产负债表，为全方位扩大内需提供重要支点。
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