意见领袖 | 温彬 卜钰馨
摘要
城市更新建设关系国计民生，顺应群众期待，2025年首场国常会明确指出城市更新是“扩大内需的重要抓手”。城市更新成为新年伊始中央关注的重点工作，也是实现“止跌回稳”目标的重要支撑。
实施城市更新行动是城镇化发展的必然过程，是推动城市高质量发展的重要举措。2020年“实施城市更新行动”首次写入“十四五”规划，上升至国家战略层面，其重要性提到了前所未有的高度，之后发展迅速。2024年不论是其对稳投资、扩内需的重要性，规划及土地端政策、可复制经营做法的宣传推广，还是中央财政的支持力度方面都得到了进一步的提升。
“十四五”期间，预计城市更新总投资约为20万亿元，完成投资将达到15万亿元。从增量空间测算来看，每年约有3.66-4万亿元的建设空间，市场规模空间较大。
我们认为，2025年城市更新将在稳定投资、联动产业、促进消费和提升城市功能建设等方面发挥重要作用，对扩大内需形成有力支撑。
2025年开年，首场国常会对城市更新工作作出全面部署，指出城市更新关系城市面貌和居住品质的提升，是扩大内需的重要抓手，要求统筹推动城市结构优化、功能完善、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。同时，会议部署加快老旧小区、街区、厂区和城中村改造，要求加强城市基础设施建设改造，完善城市功能，修复城市生态系统，保护和传承城市历史文化。这项工程关系国计民生，顺应群众期待，成为新年伊始中央关注的一项重点工作，也是“止跌回稳”目标实现的重要支撑。
一、政策发展脉络
城市更新通常指以优化城市空间结构、完善功能布局、提升人居环境为核心，通过改造老旧区域、盘活存量资源、统筹基础设施升级等手段，推动城市向宜居、韧性、智慧方向发展的系统性工程。实施城市更新行动是城镇化发展的必然过程，是推动城市高质量发展的重要举措。城市更新的政策理论与内涵存在一个不断迭代演进的过程。
2019年12月，中央经济工作会议首次提出城市更新的概念，2020年“实施城市更新行动”首次写入我国“十四五”规划，上升至国家战略层面，其重要性提到了前所未有的高度。2021年，城市更新首次写入政府工作报告，此后每年的政府工作报告都专门提及了“城市更新”。2021年8月30日，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（简称“63号文”），其中提及转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举，以保留利用提升为主，并划定“四道红线”，即拆旧比（不大于总建面20%）、拆建比（不大于2）、就近安置率（不低于50%）、城市住房租金年涨幅（不超过5%）。2022年，城市更新政策密集发布，持续推动我国高质量发展，我国城市更新建设步入稳步实施的新阶段。
2023年，超过15个省出台了30余条省级政策，超过96个地级及以上城市出台了百余条城市更新政策，处于政策出台高峰期。7月，国务院常务会议审议通过的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》中指出“必须实行净地出让”，更强调“实施一项做成一项”，大大强化了地方政府在前端的统筹功能。同时，不同领域的企业正在加速布局城市更新市场，抱团合作共同应对城市更新多元化挑战等特征。四季度召开的中央经济工作会议及中央金融工作会议上明确指出，加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”建设，对广义城市更新建设提出更加明确的指导。
2024年全年，从中央到各省市的城市更新政策持续发布，政策规模保持高位水平，推动我国城市更新政策体系不断完善。1月22日，监管部门表示，纳入城中村改造、保障房建设的城市扩围，由城区常住人口超过300万人的城市分别扩围至省会城市或城区常住人口超过200万人的城市和超过100万人的城市。3月5日，政府工作报告提出“稳步实施城市更新行动”，“稳步”就是稳中求进、以进促稳、先立后破，目的就是让城市更宜居、更韧性、更智慧，让人民群众生活在城市里能够更舒心、更安心、更幸福。
2024年12月，中央经济工作会议将“大力实施城市更新”列为2025年的重点任务，不论是其对稳投资、扩内需的重要性、还是规划及土地端政策、可复制经营做法的宣传推广方面，以及中央财政对重点城市、重点区域的支持力度都得到了进一步的提升。住房和城乡建设部提出通过货币化安置等方式新增实施100万套城中村改造和危旧房改造，将城中村改造范围扩大至近300个地级及以上城市等政策就是一个较为明确的标志。
我们认为，从政策导向及银行业务开展来看，城市更新覆盖范围宽泛，应包括棚户区改造、保障性安居工程、定向安置房、保障房、三旧改造、城中村改造、平急两用公共基础设施建设等广义概念，且政策的影响力、推动的执行力较高。在当前经济面临压力、房地产行业遇到挑战的背景下，城市更新更应该成为刺激地方经济增长、创造就业机会以及推动产业转型的重要手段。
二、整体建设空间
从全国整体存量情况看，2021年全国411个城市共实施2.3万个城市更新项目，总投资达5.3万亿元。2022年全国共实施6.5万个城市更新项目，总投资达5.8万亿元，涉及既有建筑改造，老旧小区、老旧街区改造，城市生态修复以及新城建等多种类型。2023年，全国共实施各类城市更新项目约6.6万个，总投资5.8万亿元，完成投资2.6万亿元。新开工改造城镇老旧小区5.3万个，惠及2200多万居民。2024年，全国实施城市更新项目6.6万个，完成投资2.6万亿元。其中，老旧小区改造新开工5.6万个，加装电梯2.5万部，增设停车位超50万个，进入稳步推进阶段；继续加大城市的燃气、供水、污水、供热等老旧管网的改造力度，改造10万公里以上。
“十四五”期间，预计总投资约为20万亿元，完成投资也将达到15万亿元左右。从每年增量空间来看，以2024年为例进行测算，房地产存量市值约为366万亿元（全国总人口14.08亿人*常住人口城镇化率67%*城镇人均住房面积39平方米*全国商品房均价按10000元/平方米计算）。这一数据在2021年峰值约为500万亿元，按较为保守的1%的年度更新转化率计算，与市场公布城市更新总投资额较为接近（2021年5.3万亿元）。以此推算2024年及今后，城市更新每年约为3.66-4万亿元的建设空间，市场规模空间较大。
三、扩大内需的有力支撑
2025年，城市更新将在稳定投资、联动产业、促进消费和提升城市功能建设等方面发挥重要作用，对扩大内需形成有力支撑。
（一）稳定投资开工的关键因素，推动市场进入新循环
现阶段，“止跌回稳”首要目标仍在实践关键期。2024年全年房地产相关数据披露，其中待售库存同比收缩但整体高企、土地供应同比改善但缩量明显、短期开发投资还未止跌，因此，城市更新更应成为立足已建存量市场、引导有效投资、盘活闲置土地的主要引擎。
按照测算规则，2025年城市更新计划投资总规模达3.6-4万亿元，较2024年有所增长，占全国固定资产投资比重提升至6.9-7.8%（按照2024年51.44亿元计算），快于固定资产投资完成额同比增速，建设正在加快推进。
（二）推动产业联动，万亿级资金撬动全产业链资金盘活
2024年，城市更新建设进入金融支持的产业联动阶段，各地通过政企合作、特许经营、企业承包、自主更新等，吸引社会资本投入，全国已有28个城市设立城市更新基金，总资金规模达4550亿元。2025年预计城市更新基金规模超6000亿元，社会资本占比达65%，城市更新基金已成为金融支持城市更新建设的重要举措。例如，2021年上海发行了单只基金突破800亿元，2024年深圳宣布成立10只总规模超过500亿元的长期投资合作基金，包括工银AIC基金（100亿元）、中银AIC基金（80亿元）、建信AIC基金（70亿元）、交银AIC基金（170亿元）以及太平保险基金（100亿元）。同时，随着公募REITs资产扩围，首单城市更新公募REITs——华夏金隅智造工场REIT项目于2025年1月上市发行，初始网下发售份额的73.69倍，市场认可度较高。此外，城市更新对上游钢铁、水泥、智能建造设备采购额以及下游社区商业、物业服务市场规模扩大均有直接或间接拉动作用。
（三）促进消费产业升级，全面提升城市功能建设
2024年中央经济工作会议确定2025年的九大重点任务中，“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”排在首位。2025年2月10日，国常会再次提及研究提振消费有关工作，会议指出，提振消费是扩大内需、做大做强国内大循环的重中之重，要切实转变观念，把提振消费摆到更加突出位置。我们认为，从打造多元化消费场景、提升消费便利性、优化消费环境、激发消费新需求等方面，城市更新对促进消费产业升级，全面提升城市功能建设，均有较大推动力。
从打造多元消费场景来看，一是建设新型商业空间，将老旧厂房、仓库等改造为创意产业园、文化艺术中心、商业综合体等。如石家庄工业遗址公园把老旧厂区变为文化休闲空间，融合重金属工业文化与现代摇滚音乐元素，吸引年轻人，形成潮流消费聚集地。二是发展特色历史文化街区，对历史文化街区、传统商业街等进行更新改造，保留地域文化特色，融入新业态。像河北沧州南川老街将运河文化与商业活动结合，成为体验历史与现代文化的热门地标，吸引游客消费。三是增加休闲娱乐设施，在城市更新中规划建设公园、绿地、休闲广场、体育场馆等休闲娱乐场所，带动运动健身、文化活动、亲子游乐等消费。
从提升消费便利性来看，一方面，完善交通基础设施，加强城市轨道交通、公共交通建设，提高道路网络密度，优化交通枢纽布局。推广TOD模式，实现交通站点与商业、住宅等一体化开发，使消费者更便捷地到达消费场所。另一方面，优化社区商业布局，在社区内合理配置超市、便利店、生鲜店、餐饮、洗衣店等生活服务设施，满足居民日常消费需求，减少消费的时间和精力成本。北京国贸、三里屯商圈有望进行整体更新改造计划将打造千亿级商圈服务“双循环”，就是较为典型案例。
从改善消费环境来看，一方面，提升基础设施水平，对老旧小区、背街小巷等进行改造，更新供水、供电、供气、排水等基础设施，改善居民生活条件，也为商业经营提供更好的基础保障，间接促进消费。另一方面，加强环境整治，治理城市污染，美化城市景观，打造干净、整洁、舒适、安全的城市环境，提升居民和游客的消费意愿。良好的环境还能吸引更多人前来消费和居住，促进消费市场的繁荣。2022年7月，首届北京城市更新论坛会议暨北京城市更新联盟启动正式，北京朝阳区劲松（一二区）老旧小区有机更新项目，“小空间大生活”—百姓身边微空间改造项目（惠新西街公共空间），丽都国际街区城市更新项目以及望京小街改造提升项目获得最佳实践奖，成为城市更新优化居住环境、改善消费环境的典范。
从激发消费新需求来看，当前人工智能、大数据、无人配送、无人交通、虚拟现实等新技术高速发展，各地可通过城市更新改造机遇，引入体验式消费等新业态、新模式，满足消费者对新鲜事物的追求和便捷消费的需求。同时，城市更新将有效推动文化、旅游、体育、教育、医疗等产业与商业的融合发展，打造文化旅游消费集聚区、健康养生消费区等，创造出更多跨产业的消费场景和产品，激发消费者的多元消费需求。
我们认为，城市更新正在成为盘活存量资产、拉动消费增长和改善民生环境的重要载体，无论从投资端、消费端，还是城建端、金融端都将成为扩大内需的重要抓手。
(本文作者介绍：民生银行首席经济学家)
