来源：澎湃新闻
“接下来，需要尽最大努力实现年初制定的政府支出目标，确保政府支出不拖累名义GDP增长。”近日，中国社科院世界经济与政治研究所副所长张斌在接受澎湃新闻记者专访时，谈到如何应对需求不足。他强调，需求不足是目前阶段最主要的矛盾，导致我们经济增长缺乏获得感，缺乏信心。
张斌表示，增加私营部门收入，一个非常重要的渠道是增加政府支出，“政府部门支出多了，非政府部门收入就会增加，这是我们现在迫切需要解决的问题。增加政府债务，增加政府支出，目的是为了增加私营部门收入，刺激私营部门支出。”
另外，货币政策方面，张斌建议，进一步降低政策利率，“政策利率下调空间还很大，降得越早、越快、幅度越大越好。”
张斌还谈到了中国制造业升级的路径，即对制造业总的需求数量增速在放缓，但是对“质”的要求在升高。
在培育、发展新质生产力方面，张斌建议，政府要在认知、政策设计上做一些调整，要“因地制宜、量力而行”。5月23日，习近平总书记在山东省济南市主持召开企业和专家座谈会，张斌曾在座谈会上谈到优化区域生产力布局、防止“内卷式”同质化竞争问题。
张斌告诉澎湃新闻记者，政府和市场要做好分工，政府要做市场不做或做得不充分的事情，比如基础科研，一些战略性产业的前期培育等，政府更重要的工作是维护公平竞争、开放的市场环境，更多是裁判员的角色，让更多的市场主体参与竞争，降低准入门槛。“表面上看政府不直接参与生产，但其实政府保障了土地、阳光、水分，产业就像种子一样，只要在这个环境里面就能生长。”
如何看待需求不足
澎湃新闻：去年以来，需求不足作为经济运行中的突出问题受到关注，您认为需求不足主要体现在哪些方面？
张斌：当供、求两个力量对比时，可以看到需求的力量偏弱。需求相对于供给力量偏弱，最直观的结果是价格水平偏低。我们已经连续多年核心CPI低于1%，最近两年CPI、PPI也都处于低位，另外，更全面反映物价水平的GDP缩减因子也是负值。一系列的价格指标告诉我们，目前的供求力量对比中，需求力量相对较弱。
需求不足带来的不仅是通胀水平偏低，还有一系列负面后果。过低的通胀环境下，企业收入和盈利偏低，新增就业机会和新增投资偏低，居民收入偏低，政府税收偏低，资产价格偏低。尽管实际GDP增速还好，但是名义GDP增速显著低于实际GDP增速，经济增长不能带来充分的企业盈利、居民收入和政府税收，经济增长缺少获得感。这种环境持续下去，社会公众对未来的预期和信心会被削弱。需求不足是目前阶段最主要的矛盾，它导致我们经济增长缺乏获得感，缺乏信心。
澎湃新闻：有观点认为这主要与房地产行业下行有关，您怎么看待？
张斌：这些肯定和房地产行业下行有密切联系，但是也不能完全用房地产问题来解释。可以从三个层面看待需求不足现象，一是市场自发力量；二是政策干预力量；三是以上两种力量结合以后的综合反应。
2023年以后，尽管疫情防控结束了，但是市场自发的需求并未出现强有力的恢复，居民和企业的支出水平保持在较低水平。疫情对我国居民、企业和政府的资产负债表冲击并没有随疫情防控结束而消失，疫情后遗症仍在。更重要的是房地产市场的深度调整仍在继续，严重拖累宏观经济，房地产行业的特征是“四五六”——四成的银行贷款、五成的地方政府财政收入、六成的居民财富都与房地产行业有关。如果房地产价值出现很大下跌，会对全社会信贷增长、购买力增长产生影响。
但是，又不能说需求不足完全与房地产行业相关，如果将政府支出与私营部门的支出相比较，目前增长最慢的不是私营部门的居民消费，也不是私营部门的投资，而是政府支出。政府的一般公共预算支出加上政府的基金支出，两部分合计的增长速度在今年前4月呈负增长，而政府支出占全社会总支出水平接近1/3，现在成为全社会需求不足的最大拖累。
为什么政府支出下降得很快？有两方面原因，一是政府支出下降主要来自政府基金支出的下降，这一块主要受政府卖地收入下降的影响。但与此同时，既然政府收入减少，政府可以通过逆周期政策，可以通过更多的发债来对冲，但是我们没有采取特别充分的逆周期政策，所以政府支出下降和我们对逆周期政策的选择也有关。打个比方，一个人身体不舒服，可能因为他受了外伤，这个“外伤”是房地产市场的冲击，但没有包扎伤口，他会继续不舒服，“包扎伤口”可以理解成逆周期政策。
一方面，市场自发需求弱；另一方面，无论财政还是货币政策难以对需求不足形成有效的对冲。市场自发力量和政策力量叠加以后，居民、企业和政府三个部门陷入了收入增速下降带来支出增速下降，支出增速下降又带来收入增速下降的恶性循环。这个过程中，由于收入和利润下降，预期会越来越弱，资产价格随之下降，预期和金融资产价格变化成为负向反馈机制的放大器，需求不足现象更加严重。
澎湃新闻：如果需求不足是相对供给来说，那有没有可能存在供给过剩？
张斌：从现在我们的产能利用率、新增就业压力看，说明资源没有被充分利用起来，供给方很多“力量”因为需求不足的遏制使不出来，这是资源浪费，在这种情况下就不能把鞭子打在供给身上。
主要还是需求的问题，这个时候提升需求、提升产能利用率、提升新增就业机会，经济会更好，制约经济增长的不是供给端的问题。如果需求提升，可能很多产业产能就会不过剩，产能过剩在一定程度上也可以理解为是需求不足造成。
增加政府债务支出，是为了增加私营部门收入，刺激私营部门支出
澎湃新闻：您曾建议，增加广义政府支出，在地方政府财政收入下滑的情况下，增加政府支出是否会进一步增加政府负担？在当下化解地方债务风险的背景下，如何避免冲突？
张斌：这两者其实本质上不冲突。首先要明确怎么衡量政府负担和政府债务风险。不能说政府债务大了，负担就大。衡量债务负担不能光看债务规模，至少应该看政府债务与GDP的比值。如果政府债务很多，但是GDP、政府收入很高，那也是可以的。虽然债务/GDP也不是一个很好的衡量债务负担的指标，但是比债务的绝对值要好。
从过去的经验以及当前国际上的经验看，当政府增加债务支出时，债务在增长，收入也在增长，债务/GDP的分子分母一起涨，所以增加债务并不必然带来债务负担的增加。美国、欧洲、日本使用刺激政策的时候，2020年时债务规模上升很快，但随后“债务/GDP ”快速下降，因为他们的名义收入、价格水平上去了，债务负担就下来了。
还有一点，即使是债务负担增加，也不代表债务不可持续，未来的债务风险增加，也不是现在举债以后要子孙还。现在如果举债增加支出，把没有充分利用的资源利用好，把今天的经济搞得更好一点，大家收入、就业能力增长，对应对各种外部冲击压力会更好，对明天的经济也是最好的帮助。而且“政府债务/GDP”并不是以后一定要清零，只要政府一直存在，比值就会一直存在，只要国家这种形态一直持续，债务就会一直持续，这是可以永续的。目前阶段对债务总量问题不用太担心，如果要担心那也是债务增长不足以支撑摆脱需求不足。
最终作为结论性的、决定政府能不能举债、需不需要举债，最重要的不是政府的债务率高低，而是私营部门的储蓄和投资力量的对比，私营部门如果储蓄大于投资，有些资源得不到充分利用，有通缩的压力，这时政府举债增加支出，把资源充分利用起来，对经济有“百利而无一害”。反过来，如果私营部门本身经济过热，储蓄小于投资，这个时候再去增加支出，就会带来通货膨胀，政府就不应该再去举债增加支出。
我们现在的情况恰恰就是私营部门的投资意愿很弱，储蓄意愿比较高，投资有缺口，通胀水平也比较低，这时政府举债增加支出不会带来通货膨胀，而且在这个过程中可以给私营部门创造更多的收入。
我们总说希望私营部门增加收入，怎么增加？非常重要的一个渠道是政府支出，政府部门支出多了，非政府部门收入就会增加，这是我们现在迫切需要解决的问题。增加政府债务，增加政府支出，可以快速地增加私营部门收入，刺激私营部门支出。
今年的整体财政安排已经确定， 我们大致估算了一下，全国一般公共预算和政府性基金预算支出合计增长的极限值是7.9%，目前财政的支出增速距离年初制定的目标还有较大距离，接下来需要尽最大努力实现年初制定的政府支出目标，确保政府支出不拖累名义GDP增长。今年地方政府卖地收入很可能不及预期，并因此造成政府基金支出难以达成增长目标，对此需要考虑通过增加发债，为地方政府支出融资。
澎湃新闻：过去几十年债务规模增加，大家似乎也没有非常担心债务风险，现在比较担心的背景和原因是什么？
张斌：地方债其实压力一直都在，我们也治理了好几轮了，地方政府债务从产生那一天起，其实凭借项目自身是很难走平的，因为这些项目大部分都是一些城市的公共基础设施项目，现金流很少，但融资成本又很高，过去主要靠卖地收入填补，现在卖地收入下降之后，这个矛盾就更突出了，但是这个问题一直都在。
政策利率还有空间，降得越早、越快、幅度越大越好
澎湃新闻：关于应对需求不足的货币政策，您认为，需要进一步降低利率，但也有中美利差放大带来的资本外流与资本贬值压力的顾虑，您如何看待？近期，国家发改委等部门也提出，推动贷款利率稳中有降，您认为今年的政策空间是怎样的？
张斌：降低利率、扩大利差，未必会刺激资本外流、未必会让人民币有贬值压力，无论是看过去历史经验还是其他国家经验，都是这样。
降低利率，刺激经济活力，对国内货币需求可能会提高。比如很多出口商拿到外汇之后，如果通过降息渠道使得国内经济活力提升，货币需求提高，他们可能就会把钱换成人民币，用在国内支出，不会增加资本外流和汇率的压力。从过去经验来讲，对汇率、资本流动而言，相关性更强的是中国的经济景气程度，或者说是中国经济基本面，而不是利差。所以如果大幅度降息，提升经济景气程度，未必一定让货币贬值。即便货币贬值，也要区分是小贬值还是大贬值，如果是中等、小幅度的贬值，对出口扩张、需求提高是有帮助的。真正要担心的是大贬值，但世界历史上没有一个国家在这么大的贸易顺差、这么低的通货膨胀率、宏观经济相对稳定、没有遭遇到金融危机的情况下，货币出现大贬值。所以我觉得对汇率的问题是过于担心。
我们讲降利率是降低政策利率，是中央银行向商业金融机构贷款的利率。首先，降低政策利率很有效。我国现在大约300多万亿的债务，如果政策利率大幅度下降100至200个基点，债务人在一年内保守估计可以减少2万亿-4万亿的债务利息支出。与此同时，这将提高金融资产估值10万亿-20万亿，并对房地产价格形成支撑。通过大幅度降低政策利率，整个居民的钱包会增加几十万亿，包括债务利息支付的节省和资产估值的提高。与此同时，降低政策利率还会增加消费倾向、减少储蓄倾向。其次，降低政策利率很灵活，可以根据需要随时调整。再次，这一政策很精准。与其他逆周期政策相比，调整政策利率的作用机制是扩大个人和企业的“钱包”、优化消费与投资的相对价格。至于如何消费和投资，完全由企业和消费者自主决定，而不是由他人替代决策。再精妙的决策也不如让亿万个主体自己决定如何花钱。
我们的政策利率还比较高，政策空间是非常充分的，降得越早、越快、幅度越大越好。
中国制造业升级：量的增速变慢，质的要求变高
澎湃新闻：您曾提到，制造业投资高于全社会固定资产投资难以持续，为什么？您认为我国的制造业升级路线大概会是怎样的？
张斌：任何投资和生产，最终是为了服务于需求，为了提升生活品质，让社会发展。
你看中国的居民部门，比如居民消费需求，现在在制造业商品的消费上，其实过去的增长速度是在放慢，我们的消费支出更多是往服务业上走，因为想进一步提升生活品质，会花更多的钱在子女教育、养老保健等方面，而不是更多用于制造业产品消费。需求结构发生了变化，支出就更多向服务业倾斜，这个是需求端的变化。当需求端发生变化时，供给端就要随时做出调整，就会引导更多资源放在服务业投资，而不是扩大进入制造业，这也是为了满足更好的生活需要。
这个现象并非中国独有。当人均收入过了1万美元或者8000美元以后，这些高收入国家对制造业产品的支出比例都会下降，制造业的投资也随之下降。
中国过去也是这样，2012年之后，其实制造业的投资、制造业增加值比例都在下降，这也符合经济发展规律，在这个过程中，制造业投资占比的提高，更多是暂时性的，这是从量的角度。
对制造业投资的观察还要从质的角度。我们对制造业总的需求数量不会提高很多，但是希望质量更好，我们需要设计更好的轿车、功能更强大的家电，所以制造业一方面总体数量增长有很大幅度的放慢，但是对质量的提升又有新的要求，怎么提升？也要靠高人力资本的服务业，从前端的教育、科研和风险资本投资，到后端的知识产权保护，都对制造业升级有着强有力的支撑和帮助。
目前来看，中国制造业升级总体情况挺好的，而且我们的制造能力和水平是超出我们的发展阶段的，相对于当前的社会经济发展阶段，能有这样的制造业水平、出口产品竞争力，在其他国家是看不到的。
培育发展新质生产力，政府要保障土地、阳光、水分
澎湃新闻：您提到，优化区域生产力布局、防止“内卷式”同质化竞争，您认为这种同质化竞争主要有哪些体现？
张斌：同质化竞争最主要的体现是很多地方政府都会花大量资源发展新产业，比如新三样、生物制药、半导体、低空经济等产业，各个地方都在积累这些产能，而且都希望做大项目。但是其实回过头来看，有些地方政府可能做得还比较成功，也有很多地方投入了大量财力、物力，到最后项目进展跟预期还是差别很大。产能过度积累之后，最后可能100家、200家企业也就能跑出来三五家，造成了资源的浪费。
澎湃新闻：怎么去防止这种竞争？
张斌：这个比较难，因为政府有一套考核体系，地方政府这么做也是为了“KPI”。中央政府也好，地方政府也好，在认知上、在政策设计上，迫切需要做一些调整，还是要“因地制宜、量力而行”。
不是所有的地方都要去搞GDP竞赛，不是所有的地方都要去发展新产业，还是要根据当地情况。比如有些地方可以在传统产业升级方面下功夫，有些地方政府确实有很强的做风险投资的一套班子，即便跟市场化机构相比也挺强的，他们做了十几年、几十年，对产业非常了解，过去有经验积累、资金积累，这样就可以做一些风险投资，布局一些新产业。但是，具备这样条件和能力的地方政府很少，没有必要盲目再去上很多新项目。
澎湃新闻：政府在培育和发展新质生产力的过程中应该发挥怎样的作用？如何把握政策的度？
张斌：政府应该要想清楚一件事，产业要成长，最终是要靠千千万万个民间企业的力量。政府和市场要做好分工，在各自的分工上做好各自的事情，政府要做什么？首先要做市场不做或做得不充分的事情，比如在基础科研方面，政府可以有所作为，一些战略性产业的前期培育，政府也可以做一些事情，但这是中央政府和少数地方政府能做的事情，大部分地方政府其实未必有这个能力。
政府更重要的工作是维护公平竞争、开放的市场环境，需要更好的法律法规、营商环境，更好的保护知识产权、强有力的反垄断等。一个公平竞争开放的市场环境才能让千千万万个市场主体竞争、胜出。政府这时候更多是裁判员的角色，能够让更多的市场主体参与竞争，降低准入门槛。表面上看政府不直接参与生产，但其实政府保障了土地、阳光、水分，产业就像种子一样，只要在这个环境里面就能生长。
(本文作者介绍：中国金融四十人论坛高级研究员、中国社科院世界经济与政治研究所全球宏观经济研究室原主任)