意见领袖 | 四十人论坛
文 | 高善文
“产能过剩”问题观察：历史规律、现实背景与应对策略
近期，美国和欧盟均表达了对所谓“产能过剩”问题的担忧，美国还宣布对华电动车等产品加征关税。从历史经验看，美国的铁路、汽车制造、电信、计算机制造等诸多行业的发展历程都证明，阶段性的产能过剩是行业从新兴走向成熟难以绕过的阶段。
外界一些批评意见认为中国政府的补贴措施带来了产能过剩，这是很片面的看法。原因在于：
首先，无论是20世纪90年代中国纺织业经历的大规模“压锭”，还是2016年的“三去一降一补”推动的钢铁煤炭等行业大规模去产能，都表明中国政府并不乐见产能过剩。相反，这些行业出现产能过剩的主要的原因还是由于新兴行业在发展过程中，只有经历阶段性的全行业产能过剩，才能形成稳定的竞争局面，真正走向成熟；
其次，中国家电、白酒等行业在历史上也出现过明显的行业性产能过剩，并逐步走向市场化出清，这也无法用政府补贴来解释；
最后，如果政府的确补贴了部分行业，并增强了其竞争力，那么在开放经济和浮动汇率下，这将导致人民币汇率的升值，从而抵消政府补贴的影响，并维持国际收支处于平衡状态，这与产能过剩的宏观叙事并不吻合。
需要看到，在美国批评中国产能过剩问题的背后，是其对中国在电动汽车、光伏等领域竞争力快速上升的恐惧；是对本国产业难以应对中国企业的竞争压力，从而出现大规模行业调整和广泛失业的担心；是对所谓“第二次中国冲击”（第一次中国冲击指中国加入WTO，第二次中国冲击指中国电动汽车等行业崛起）影响美国收入分配，扰动社会稳定，改变国内政治走向的忧虑。
还要看到，中国制造业体量巨大，占到全球的三分之一，与西方七国的总和接近。中国需求的波动，产生了一定的供求缺口，这通过贸易和价格等渠道对其他国家的影响可能是巨大的；中国在一些新兴行业形成竞争优势和阶段性产能过剩，对其他国家的影响可能同样巨大。如果说美国的宏观政策通过美元汇率产生明显的外溢效应，那么中国的宏观政策，主要是通过贸易产生明显的外溢效应。
对于这些国家而言，通过短期的周期性政策，社会保障网和政府的转移支付体系，以及市场的自发调整，越来越难以吸收中国制造的外溢效应，从而引发政治上的反弹。
因此，我国应对的方法，首先在于战略上要转向扩大内需，特别是扩大国内消费需求来推动经济增长；其次在于要尽量维持总需求稳定，努力熨平经济波动，维持汇率弹性，做好宏观经济政策的国际协调和内外沟通；再次在于在新兴行业形成竞争优势的条件下，要及时清理相关支持性产业政策，引导行业供应链、生产和销售体系的国际化布局，增强应对贸易摩擦的韧性，并推动行业在市场化基础上及时淘汰出清低效产能；最后在于要尽力维护以规则为基础的国际自由贸易体系，保持克制和理性，通过约定的争端解决程序应对贸易纠纷。
* 本文根据作者在2024年5月25日的CF40双周内部研讨会第428期“如何理解与应对‘产能过剩’问题”上所做的主题发言整理而成，有删改。文章仅代表作者个人观点，不代表CF40及作者所在机构立场。
”
一、产能过剩是新兴行业发展历程中绕不开的阶段
当一个规模极其庞大且有明确预期的新兴行业出现时，在市场力量作用下，严重的产能过剩几乎不可避免。这是因为，市场上没有人知道行业未来的稳定需求处于什么水平，只能不断试错。
试错的状态一定不会停留在产能不足的一端，因为产能不足带来的价格上涨压力、盈利扩大将使这种状态无法均衡。与之相反，当产能出现严重过剩时，很多人还会自我宽慰，认为这种过剩是暂时的，认为今后需求的增长将消化过剩产能。直到预期的需求增长总是不能实现，市场才会意识到稳定需求的大体水平，这时行业已经处于明显的产能过剩状态。
所以，当新兴行业出现时，一定会经历一段痛苦但又不可避免的产能过剩与去产能阶段，结束产能过剩局面之后，行业才能真正成为一个成熟稳定的行业，行业内的企业也都将拥有不错的盈利水平，可以通过持续分红来反馈股东。
即便是美国这种号称政府对经济活动干预甚少、完全依靠市场驱动的国家，也在铁路、汽车、电信基础设施、电脑等行业出现过此类问题，可见这一现象的普遍性。
二、历史经验表明，中国政府并不乐见产能过剩
一些批评意见认为中国的产业政策和政府补贴导致了产能过剩，这种看法是很片面的。
20世纪90年代后期，在经历80年代以来的快速扩张之后，中国纺织行业出现了极为严重的产能过剩。当时，市场的优胜劣汰和退出机制不够顺畅，政府被迫对纺织行业进行了大规模的行政性“压锭”，去除过剩产能。进入21世纪，中国纺织行业再也没有出现过严重的产能过剩，转而成为了相对稳定、增速有限但具备世界竞争力的行业。
2016年我国经历了“三去一降一补”，其中的“一去”就是去产能，主要针对钢铁、水泥、煤炭等行业的过剩产能。在这一背景下，2017-2019年，虽然整体经济产出没有显著增长，但这些行业的价格和盈利水平大幅回升。这些经验表明，政府并不乐见产能过剩，只是由于市场优胜劣汰机制不够顺畅，最后政府被迫通过强有力的行政措施推动去产能。
此外，中国家电、白酒等行业在历史上也出现过明显的行业性产能过剩，并逐步走向市场化出清，这也无法用政府补贴来解释。
如前所述，新兴产业经历严重产能过剩后通过长时间的优胜劣汰回归稳定是一种自然的发展模式，但是地方政府的鼓励措施是否会加剧产能过剩，这也是备受关注的焦点问题。
从微观视角看，这一问题的答案显而易见，地方政府一哄而上，为相应企业提供廉价土地和信贷支持以及各种补贴措施，自然会带来更多的新增产能，使产能过剩更加严重。
但从宏观视角看，情况则更加复杂。如果地方政府的补贴使行业获得了更大的竞争力，在开放经济条件下，更大的竞争力会表现为更多的出口，由此带来更强的人民币升值压力，但人民币的升值反过来又会抵消政府补贴的作用。同时，汇率升值还会对没有享受地方财政补贴的行业构成歧视，相对削弱其竞争力。一些行业的竞争优势与其他行业的竞争劣势是同时形成的。
因此，财政补贴在微观意义上或许能够增加特定行业的竞争力，但宏观上是否能够系统性增强一个国家的竞争力仍然存疑。至少，从理论上看，补贴带来的竞争力提升和顺差扩大倾向会被汇率升值所抵消，在均衡情况下贸易盈余可能并不会变动，在总量上也不会对其他国家的竞争力构成侵害。
站在贸易伙伴的视角看，虽然在他国政府补贴的行业中竞争力被削弱，但在他国政府没有补贴的行业中竞争力反而增强了，从总量来看未必吃亏。所以，在浮动汇率制度下，政府补贴带来的宏观效果并不明晰。
三、从美国视角看，当前产能过剩争端主要根源在于中国出口竞争对美国收入分配的影响
20世纪70年代末、80年代初之后，新自由主义思潮主导了美国的经济政策。其突出表现是提倡自由放任、自由贸易，政府放松对各个领域的管制。随着冷战的结束和中国的改革开放，这种思潮推动了全球经济加速一体化，带来了前所未见的经济繁荣。
2008年全球金融危机的爆发，以及此后中国崛起等全球地缘环境和经济秩序的变化，导致新自由主义思潮开始衰落。新自由主义长期忽略的收入分配、安全关切、社会公平等议题开始成为政策议程的关键问题。这应该是理解当前产能过剩争论的主要背景。
理论上，新自由主义思潮推崇的经济政策以帕累托最优为目标。无论是弗里德曼还是哈耶克，作为这种思潮的坚定信仰者，他们关于经济学的讨论中很少涉及收入分配问题，他们认为只要自由放任，经济就能实现帕累托最优。
对收入分配问题而言，这隐含了以下三个假设中的至少一个：
一是收入分配问题不重要，不值得讨论；
二是政府能够通过分配政策使利益相对受损的人得到妥善照顾，对自由放任带来的经济增量实现帕累托优化分配；
三是自由竞争的经济体系能够通过人口、资本、土地等要素的自由流动来实现要素的重新配置，相对受损的利益群体的压力可以较快地得到安置和吸收。
然而在现实中，这些假设可能都不成立。更进一步，如果中国只是一个像新加坡那样的小经济体，那么美国也许只有几千名工人的工作机会或收入水平受到冲击，这种冲击不足以对美国造成政治影响，因为美国的经济体量足够大，足以吸收这些冲击。
问题在于，中国的体量巨大。一方面，体量巨大的中国出口产品竞争使受到影响的群体在政治上形成了强有力的反对声音；另一方面，从中国崛起过程中获得利益的华尔街、跨国公司、普通消费者等群体要么足够分散，要么在政治潮流中已走向边缘化。这可能是中美贸易争端的重要背景。
美国有些学者认为，中国加入WTO对美国经济形成了冲击，他们现在称其为第一次“中国冲击”。这次冲击使美国锈带地区的很多社区走向解体，产生了巨大的社会痛苦。尽管锈带地区的加速衰落不见得都可以归因为中国冲击，但“中国冲击”一定是其中最容易被政治化的原因。
当前，中国的新能源汽车等产业经过长期的蛰伏和努力之后，在与美国和其他主要西方国家的竞争中获得了明显的竞争优势。美国政商领域开始担心，这正在形成第二轮中国冲击，其规模和程度将远超第一轮中国冲击。
此外，对于美国而言，哪怕抛开其他因素，仅仅从民族情感看，也无法接受底特律的几大汽车公司的消失，即使这一过程产生的失业能够获得政府的妥善管理，情感上也是无法接受的。
四、中国房地产市场的调整和疫情疤痕效应导致贸易盈余大幅扩张，成为目前产能过剩争端的周期背景
如果从总量层面的数据看中国经济，能够得到两个基本结论：
一是剔除价格因素影响的前提下，中国当前的制造业贸易盈余占GDP比重超过了2007-2008年，达历史新高。
二是巨额贸易盈余主要可以归因于房地产市场的调整，因为房地产市场的急剧变化带来的需求缺口被转移至国际市场，表现为贸易盈余的大幅扩张。当然，还有一个相对次要的原因可能是疤痕效应导致国内需求较弱，转为国外需求。
中国贸易盈余猛烈调整对其他国家的制造业构成了竞争压力，形成当前产能过剩争端的周期背景。
五、关于应对策略的考虑
需要看到的是，美国推行的关税等保护政策如果始终维持，将不会造就强大的国内制造业，只会保护落后，并加重消费者的负担，这本身是无法长期持续的。
实际上，更现实的情况是，除了推动美国与中国经济脱钩的考虑外，关税等保护政策主要还是着眼于为美国本土的汽车制造业等重要行业的调整和追赶争取时间。对于美国而言，这仍然是一个充满不确定性和巨大挑战的过程。
关于中国应对产能过剩争端的方法：
首先，在战略上要坚定不移地转向扩大内需，特别是扩大国内消费需求来推动经济增长；
其次，要尽量维持总需求稳定，努力熨平经济波动，维持汇率弹性，做好宏观经济政策的国际协调和内外沟通；
再次，在新兴行业形成竞争优势的条件下，要及时清理相关支持性产业政策，引导行业供应链、生产和销售体系的国际化布局，增强应对贸易摩擦的韧性，并推动行业在市场化基础上及时淘汰出清低效产能；
最后，要尽力维护以规则为基础的，以WTO为中心的国际贸易体制，继续倡导和推动自由贸易，保持克制和理性，通过约定的争端解决程序应对贸易纠纷。
(本文作者介绍：中国金融四十人论坛(CF40)是一家非官方、非营利性的专业智库，定位为“平台+实体”新型智库，专注于经济金融领域的政策研究。)