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林采宜:中国各地政府的债务地图

林采宜
2021-12-21 21:26:08

文/意见领袖专栏作家 林采宜 张菁

  过去十年,我国地方财政支出规模总体上大于收入规模,且财政收支差额逐年扩大。受人口老龄化、新冠疫情等影响,地方财政用于社会保障和卫生健康的支出比重持续上升,与此同时,税收收入和土地收入缩减导致地方财政收支缺口持续扩大。因此,寅吃卯粮,通过举债来维持开支成为一部分地方政府的“生存模式”。

  截至2021年10月,全国地方政府债务余额29.65亿元(不包括城投债),地方专项债的规模扩张是债务增长的主要原因,过去3年,地方债存量及增速明显高于城投债,与借新还旧的债务置换有关。

  数据显示,目前仅上海、广东、北京、浙江、江苏,五个省市自治区的地方债务率低于100%的风险警戒线;青海、黑龙江、宁夏、内蒙古,四个省市自治区的地方债务率超过300%,青海省甚至超过500%。若将地方城投债等隐性债务计入债务,目前仅上海、广东两地债务率低于100%。

  从黑龙江、青海、宁夏、内蒙古等高债务省份从经济增长模式和产业结构来看,增收的空间不大,节支是减轻债务压力的主要出路。从其支出结构来看,缩减一般公共服务支出、减少盲目的基建扩张、提高基建交通的资金使用效率是缓解债务风险的唯一出路。

  一、中央政府和地方政府都处于入不敷出的状态

  2011-2020年,我国地方财政支出规模大于收入规模,且财政收支差额逐年扩大[1]。从2015年开始,财政支出增速超过收入增速,收支矛盾日益加剧。2020年,地方一般公共预算支出为210583亿元,同比增长3.36%,支出涨幅有所回落,但实际赤字还是高达27222亿元[2](图1)。

  2020年,地方政府性基金收入为97655亿元,同比增长19.76%;地方政府性基金支出115343亿元,同比增长30.28%,实际赤字高达17688亿元。地方政府性基金支出在过去3年的增速一直高于收入增速,且差距扩张明显(图2)。

  地方公共财政收入[3]以税收收入和转移性收入为主(图3)。2020年,地方税收收入为74668亿元,同比下降3%,占公共财政收入比重41%。疫情影响导致的税基减少以及减税降费政策的成效是地方税收下滑的主要因素。

  在地方本级财政收入中,税收收入占75%。全面“营改增”后,主要的税收收入来源是增值税和企业所得税,2020年增值税和企业所得税在税收中占比分别为38.09%和17.64%。

  此外,入不敷出的地方政府有很大一部分收入来自于中央的转移性补助。2020年,地方政府转移性收入为83218亿元,同比上升11.91%,占地方财政收入45%。从统计数据来看,中央财政收入在扣除本级支出后虽有盈余,但无法覆盖对地方的转移性支出,因此也是处于“入不敷出”的状态。2020年,我国中央公共财政收入82771亿元,财政支出118314亿元,收支差额达35543亿元,有扩大趋势。中央财政的收入结构中税收收入占96%,其中国内增值税占35.60%、企业所得税占29.10%。而在支出结构中,70%以上是用于地方转移性支付。(图4)

  国有土地使用权出让金作为政府性基金收入的主体,是地方政府的重要收入来源。2020年,地方土地出让收入为84142亿元,同比增长19.13%,占政府性基金收入比重86.16%。过去10年,受土地政策调控影响,地方政府土地出让金收入波动较大,年度由-23.78%至46.60%(图5),导致地方政府性基金收入的规模起伏也相应较大。

  2011-2020年,社会保障和就业、卫生健康的支出比重分别由11%上升至15%、7%上升至9%;一般公共服务的支出比重则由11%下降至9%,2020年,教育、社会保障和就业地方支出分别为34686和31449亿元。可见地方政府资金在保持对基建(节能环保、城乡社区、农林水、交通运输)的支持下,支出更多向民生领域倾斜(图6)。

  此外,过去10年,债务付息支出是地方政府支出中增长最快的,由564亿元上升至4299亿元。其次是社会保障和就业,由10607亿元上升至31449亿元,再次是卫生健康支出,由6358亿元上升至18873亿元。

  2020年,土地出让金相关支出74176亿元,占政府性基金支出66.36%(图7),比例明显回落归因于其他政府性基金支出高涨,超出预算数362%。其中,大部分支出是成本性、费用性支出,用于基础设施建设的比例较低[4]

  受人口老龄化、新冠疫情等影响,地方财政用于社会保障和卫生健康的支出比重持续上升,与此同时,税收收入和土地收入缩减导致地方财政收支缺口持续扩大。因此,寅吃卯粮,通过举债来维持开支成为一部分地方政府的“生存模式”。

  二.节约行政支出和避免盲目基建扩张是各地政府降低债务风险的唯一出路

  截至2021年10月,全国地方政府债务余额296549亿元(不包括城投债券)[5]。其中,一般债务137549亿元,专项债务159000亿元;政府债券(一般债券+专项债券)294802亿元,非政府债券形式存量政府债务1747亿元。从债务构成来看,地方专项债[6]的规模扩张是地方政府债务增长的主要原因(图8)。最新数据截止2021年11月末,城投债券存量127810亿元,较之前规模有所扩张(图9)。过去3年,地方债存量及增速明显高于城投债,与借新还旧的债务置换有关。

  从数据来看,目前仅上海(67%)、广东(71%)、北京(78%)、浙江(79%)和江苏(84%)等五个省市自治区的地方政府债务率[7]位于100%的风险警戒线以下(图10)。其中青海超过500%,黑龙江、宁夏、内蒙古,三个省市自治区的地方债务率超过300%(表1)。若将城投债存量纳入测算,2020年,仅上海、广东两地的债务率低于100%,分别为85%、90%;青海的债务率高达540%(图11)。

  我国欠发达地区的政府债台高筑跟当地经济发展落后、财政增收无门有关,同时也跟当地政府的行政效率、编制冗员的状况有关。财政支出的结构数据显示,2020年,青海、黑龙江、宁夏、内蒙古这四个省份的一般公共服务支出[8]占比均高于上海,以青海为例,在本级一般公共预算基本支出中,用于购买机关商品和服务的金额高达32.45亿元,占60.9%,而上海同类指标仅为21.9%,这说明青海政府应该节约行政支出,通过“过紧日子”来降低自身债务风险;同样,内蒙古的一般服务支出绝对金额竟然超过上海,说明其政府机关行政运作的支出上仍有较大的压缩空间。

  此外,青海(12.26%)、内蒙古(6.35%)、宁夏(6.07%)在公共财政支出中交通运输投入(基建类)占比均高于东部低债务率省份的平均水平(4%)。2020年,青海省收费公路累计建设投资总额1623.76亿元,当年通行费收入和支出分别为16.35亿元、50.66亿元,收支缺口34.31亿元。可见,地方基建的扩张应以项目的实用性以及产出效益。

  综上所述,从黑龙江、青海、宁夏、内蒙古等高债务省份从经济增长模式和产业结构来看,增收的空间不大,节支是减轻债务压力的主要出路。从其支出结构来看,缩减一般公共服务支出、减少盲目的基建扩张、提高基建交通的资金使用效率是缓解债务风险的唯一出路。

  注释:

  [1] 地方财政收支规模主要由一般公共预算和政府性基金构成。本文采用主体构成测算:地方财政收入=一般公共预算收入+政府性基金收入。

  [2] 2020年地方般公共预算收入为183361亿元,同比上升4.51%。

  [3] 全国地方公共财政收入(一般公共预算收入)=地方本级收入(税收收入+ 非税收收入)+转移性收入;全国地方政府性基金收入=地方本级收入+转移性收入。

  [4] 根据2014年的支出结构,征地和拆迁补偿(52.41%)、土地开放(23.13%)、城市建设(10.53%)、其他(9%)、补助被征地农民(2.21%)、农村基础设施建设(1.18%)、廉租房出租(0.95%)、土地出让业务(0.57%)。

  [5] 城投债和非标业务,合称城投有息债务。其中,非标业务包含银行贷款、产业基金、融资租赁、信托和PPP(政府与社会资本合作等。

  [6] 专项债指为了筹集资金建设某专项具体工程而发行的债券,一般债指地方政府为了缓解资金紧张或解决临时经费不足而发行的债券。

  [7] 债务率=地方债务余额/地方财政收入。其中,各省市自治区的地方财政收入不含转移性收入。

  [8] 一般公共服务支出是指主要用于保障机关事业单位正常运转,支持各机关单位履行职能,保障各机关部门的项目的支出。

(本文作者介绍:中国首席经济学家论坛研究院副院长)

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