意见领袖 | 任泽平团队
导读
中小企业是国民经济的毛细血管，在提高劳动生产效率、扩大就业、缩小收入差距、促进市场竞争等方面发挥重要作用。我国八九十年代确立“抓大放小”发展思路，中小企业受益于市场化和全球化红利快速发展，但抵御风险能力不足。08年次贷危机、11年三角债、18年贸易摩擦、20年疫情冲击，最受伤的往往都是中小企业。2018年以来，国家将中小企业发展放到更加重要的位置上，为民营中小企业提供创新激励、税收优惠、融资支持。截至2018年，中国中小企业的数量超过了3000万家，个体工商户数量超过7000万户，贡献50%税收、60% GDP、70%技术创新、80%城镇劳动就业、90%的企业数量。
近两年疫情反复，经济K型复苏，上游涨价，中小企业面临前所未有的经营压力。我们用天眼查“注册注销比”（注册数量与注销数量比重）作为小微企业活跃状况的度量。比值越高，说明注册数量多于注销数量，活跃度高，比值越低，说明经营情况不佳。
1）总体来看，小微企业活跃度持续下滑，注册注销比降至历史低点。2017年以来小微企业注册注销比持续下滑，2020年降至1.41，注册数量大幅下滑，注销激增，超一成小微企业消失。相比之下，同期非小微企业注册注销比提升至7.56，注册数量再创新高，注销数量连续两年下降。
2）从行业上看，商业服务、房地产、互联网等小微企业注销多于注册。农业、批发业小微企业注册注销比较高，受疫情和上游成本涨价影响较小。交运、建筑、零售、工业、信息技术、餐饮住宿行业小微企业韧性较强，虽然注册注销比下滑，但仍保持净增长状态。商业服务、房地产、以互联网为代表的信息传输行业小微企业受影响最大，注册注销比跌破1，即净减少，这些行业小微企业感受到的不是短期压力，而是在悲观预期下彻底离场。
3）从区域上看，小微企业发展呈现“南强北弱”格局。过去十年间，南方新增注册的小微企业数量均高于北方地区。截至2020年，南方地区聚集了57%的小微企业，其中广东、江苏、浙江占据前三位，合计占比达26%。小微企业在长三角地区新增注册数量最多，川渝地区注册增速排名第一，东北地区注册数量垫底、衰落迹象最明显。南北方经济差距拉大很大程度上是市场化发展不同步，而支撑市场化的主要就是中小企业。
4）从存活周期看，中国小微企业平均寿命3-5年左右，非小微多在10年以上。小微企业平均存活周期4.13年，其中存活时间小于3年的小微企业占比接近50%，近一半小微企业没有存活过一轮经济周期，抵御风险能力较弱。非小微企业平均存活周期6.61年，存活10年以上企业所占比达44%。
5）从融资层面看，民营中小企业占信贷资源比重提升至5成，但仍以短期贷款为主。近年来政策支持中小企业融资，截至2021年10个月，民营企业贷款占新增企业贷款53.5%，较2019年底上升11个百分点，但民营中小企业贷款以短期贷款为主，2019年以来民企和国企信用利差约在150-200bp之间，融资难、融资贵问题突出。
6）从自主创新看，中小企业贡献7成专利创新，但研发投入不足。中小企业自主创新动力强，机制灵活、更具效率，往往实现“从0到1”的创新，贡献7成发明专利，但研发投入占营收比重在7%以下，力度依然不及大型公司10%的高投入。
7）从人才层面看，中小企业贡献8成就业，但对高精尖人才吸引力不足。虽然受疫情影响，但中小企业仍是吸纳就业的主力军。据领英调研，随着疫情转缓，中小企业职位发布回弹力度高于大型企业。但中小企业公司规模小、工作稳定性差、福利待遇不足等原因，人才流动率高，对高精尖人才吸引力不足，用工荒、招工难现象仍然普遍。
中小企业经营困难非一日之寒，既有短期冲击也有长期顽疾，既有经营性因素也有制度性因素。短期来看，经济K型复苏，疫情反复，上游成本涨价，叠加环保限产、拉闸限电影响，是造成中小微企业经营压力的直接原因。但深层次原因是经营性和制度性等长期因素。一是是中小企业长期处于产业链弱势地位，对上下游供应链、政府部门、金融机构议价能力不足，现金流最容易受侵蚀。二是中小企业人力财力受限，公司现代化治理水平不足，为自身经营风险较高埋下隐患。三是缺乏落地性强的中小企业顶层设计和统领性执行机构。四是政策间协调机制不完善，个别政策执行“一刀切”，误伤中小企业。
放眼国际，美国、德国分别以科技型中小企业、制造业隐形冠军著称，韩国经历了倚重大企业到重视小企业的转型过渡，相关经验值得借鉴。中小企业数量在美德韩均占据99%以上，在就业、出口和创新层面贡献度高。从政策制度来看，美德韩建立了支持小企业发展的专项法律，并成立政策性机构来提供资金支持、咨询辅导等全方位支持。从融资环境来看，各国政府在融资成本和融资渠道上支持中小企业，中小企业的不良贷款率、破产申请数、拖欠率等都有所降低。从创新激励来看，美德韩通过提供创业平台、提高资助金额、扩大资助范围等方式为初创型企业提供良好的商业环境。从税收优惠来看，美德韩通过降低税负等方式来缓解中小企业资金难题。从人才政策来看，美德韩通过支持人才引进、量身定制职业培训等方式为中小企业发展赋能。
中小企业经营状况牵动数以万计的就业和家庭，是保民生、保就业的基本盘，关键是提高政策的有效性和协调性。我们建议：1）统筹完善顶层设计，构建可落地的“一揽子”的配套政策。2）构建从政府到行业协会的落地执行机制，确保政策有效落地。3）分等级进行减税降费，减轻中小企业负担，提升企业营商环境。4）完善多层次资本市场，鼓励创新创业项目风险投资和并购，解决企业融资难、贵问题。5）重视基础学科教育，合理引导人才就业。6）强化科技创新和产业链供应链韧性，进一步发展专精特新中小企业。7）引导中小微企业规范化经营，提升核心竞争力，提高资产质量和企业信用。
目录
1 中小企业是国民经济的毛细血管
1.1 中小企业的历史贡献和地位
1.2 中小企业如何界定
2 中小企业发展现状
2.1 小微企业注册注销比未能恢复至疫情前水平
2.2 第一产业受疫情影响最小，第二、三产业遭重创
2.3 小微企业发展呈现“南强北弱”局面
2.4 小微企业平均寿命4年，非小微近7年
2.5 民营中小企业仅占用4成信贷资源，且以短期贷款为主
2.6 中小企业自主创新能力强，但创新投入不足
2.7 中小企业贡献8成就业，但对高精尖人才吸引力不足
3 中小企业面临困境原因
3.1 短期性因素：疫情反复、成本涨价、拉闸限电
3.2 经营性因素：中小企业处于地位弱势，自身经营风险高，对上下游、金融机构议价能力不足
3.3 制度性因素：顶层设计仍需完善，“一刀切”容易误伤中小企业
4 国际经验
4.1 美国如何成为培育科技型中小企业的沃土
4.1.1 美国中小企业现状：贡献四成GDP，七成技术创新
4.1.2 顶层设计层面：主管机构和法律法规明晰
4.1.3 融资层面：直接融资发达，政府性贷款直达
4.1.4 外部环境：鼓励创新技术和人才
4.2 德国如何培育制造业隐性冠军
4.2.1 德国中小企业现状：贡献五成就业、六成增加值
4.2.2 顶层设计层面：完整的中小企业社会服务配套机构
4.2.3 融资层面：自有资金占50%，融资渠道畅通
4.2.4 外部环境：鼓励创新、降低税负
4.3 韩国如何扭转中小企业地位
4.3.1 韩国中小企业现状：贡献六成GDP，八成就业
4.3.2 顶层设计层面：法律、机构、融资支持完备
4.3.3 融资层面：间接融资为主，拒贷率较高
4.3.4 外部环境：打破中小企业歧视
5 政策建议
正文
1 中小企业是国民经济的毛细血管
中小企业是国民经济的毛细血管，具有“五六七八九”的典型特征，在提高劳动生产效率、扩大就业、缩小收入差距、保持经济活力、促进市场竞争等方面发挥重要作用。但近年来，特别是疫情以来，经济发展不平衡，中小企业面临前所未有的经营压力。
1.1 中小企业的历史贡献和地位
改革开放，特别是加入WTO以来，受益于市场化和全球化红利，中小企业进入快速发展期。改革开放前，我国优先选择发展重工业，央企、国企等大企业率先发展。80-90年代，我国确立“抓大放小”发展思路，市场化改革和国企改革兴起，大量中小企业以乡镇企业、个体工商户的形式如雨后春笋发展起来。2001年中国加入WTO，出口导向型中小企业驶入快车道；2002年，我国首部《中小企业促进法》正式颁布，2004年中小板建立；2005年国务院颁布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，即非公经济36条，全面支持发展中小企业。根据中小企业协会，截至2006年我国中小企业总数已达到4200多万户，贡献税收50.2%，贡献出口68%，贡献新增就业岗位的75%以上，中小企业已经成为市场经济的生力军。
2008年以来，经济下台阶，中小企业发展动能不足。早期的支持政策偏框架性，配套政策不完善，中小企业抵御风险能力不足，在激烈的市场竞争中仍处弱势地位。每当经济不好的时候，最受伤的往往都是中小企业。受2008年次贷危机影响，2008年6月底全国6.7万户规模以上中小企业处于停产、半停产状态；2011年“三角债”席卷东南沿海中小企业，大量企业深陷债务旋涡；2012年以来劳动力红利消退，经济持续下行，中小企业出现用工荒；2018年中美贸易摩擦，离场论、洗洗睡等舆论甚嚣尘上……每一次受伤的都是中小企业。
2018年以来，国家将中小企业发展放到更加重要的位置上。2018年总书记召开民营企业座谈会，加速出台税收减免、创新激励、贷款优惠等。在创新激励方面，2018年工信部在2013年版“专精特新”企业中再选拔出一批优质小巨人企业。截至2021年9月，共认定4762家国家级专精特新“小巨人”企业，596家单项冠军企业。在税收优惠方面，小型微利企业所得税20%，低于一般企业25%；属于增值税小规模纳税人的，还可以在50%以下的幅度内减少征收房产税、印花税等。在贷款优惠方面，央行出台两项直达实体经济工具、支小再贷款等加大对中小企业扶植力度。工信部统计，截至2018年底，中国中小企业的数量超过了3000万家，个体工商户数量超过7000万户。2020年，科技型中小企业、高新技术企业的数量突破了20万家。
发展至今，中小企业已经成为国民经济重要组成，虽然单体规模小，但数量庞大，重要性不容忽视。中小企业具有“五六七八九”的典型特征，贡献了50%以上的税收、60%以上的GDP、70%以上的技术创新、80%以上的城镇劳动就业、90%以上的企业数量。中小企业的韧性是我国经济韧性的重要基础，是保市场主体、保就业的主力军，是提升产业链稳定性和竞争力的关键环节，是构建新发展格局的有力支撑。
1.2 中小企业如何界定
国际上对中小企业的界定没有统一的标准，但主要使用三个参照指标：企业职工数量、资本规模和一定时期的经营额。不同国家的界定指标选用也不同，多数国家使用两项指标，例如欧盟各国和日本，而部分国家只使用其中一项指标，如美国早期《小企业法》对中小企业的界定标准为雇员人数不超过500人。
我国《中小企业促进法》将中小企业定义为“在中华人民共和国境内依法设立的，人员规模、经营规模相对较小的企业，包括中型企业、小型企业和微型企业”，具体划分标准根据企业从业人员、营业收入、资产总额等指标，结合行业特点制定。现行统计口径为2017年印发的《中小企业划型标准规定》。工业领域的中小企业从业人员小于1000人，且营业收入低于4亿元；在住宿、餐饮、软件开发等服务业，中小企业从业人员小于300人，且营业收入低于1亿元。工商总局会公示小微企业名录。
2 中小企业发展现状
2.1 小微企业注册注销比未能恢复至疫情前水平
我们用天眼查“注册注销比”（注册数量与注销数量比重）作为小微企业生存状况的直观度量。比值越高，说明注册数量多于注销数量，形势向好，比值越低，说明经营恶化。本部分数据来自天眼查。
疫情冲击下，小微企业注册注销比骤降，2020年超一成小微企业消失。据天眼查统计，2017年以来小微企业注册注销比持续下滑，2020年降至1.41。2020年小微企业注册数量仅有613万家，较2019年减少56.3%，而年度注销数量却高达435万家，较2019年增加84.3%，为历史峰值水平。截至2021年11月4日，我国现存小微企业8463万家，2020年消失的小微企业数量占比达11.7%。
相比之下，非小微企业注册注销比提升至7.56，年度注册数量再创新高，注销数量连续两年下降。无论是销售能力，还是融资能力，大企业具备先天优势，抵御风险能力更强。此外，商业银行天然存在顺周期行为、风险偏好较低，在信贷资源有限的情况下偏向于优先对接信用风险较低、抵押物充足的大型企业和国企，而中小企业、民营企业在融资市场易受歧视，获得的金融资源有限。天眼查显示，非小微企业2020年注销数量较上年减少318万家，注册数量连续10年增长，2020年更是突破历史新高达1538万家。
2.2 第一产业受疫情影响最小，第二、三产业遭重创
各行业的小微企业均面临新增注册增速下滑、注销增速增加的困境，不过行业严重程度明显分化。通过追踪天眼查2020年不同行业小微企业的注册注销比数据，可将各行业小微企业的生存困境分为三类：
第一类是影响较大的小微企业，包括地产、商业服务、信息传输等行业，注册注销比低于1。租赁和商业服务业主要是由于疫情影响，房地产业主要是由于调控趋严，信息传输包括电信、广播电视、卫星传输服务、互联网和相关服务，或因政策调整生存艰难。这些行业小微企业注册注销比小于1，即注销数量高于注册数量，现实中企业注销难度远比注册更大，除非是破产清算、债务隔离等目的才迫不得已注销，说明这些领域中小企业感受到的不是短期压力，而是在悲观预期下彻底离场。
第二类是受到一定影响的小微企业，交运、建筑、零售、工业、信息技术、餐饮住宿行业小微企业，注册注销比经历较大降幅，但绝对值仍大于1，即仍保持净增长状态。其中交运与建筑业的注册注销比降幅分别为7.19和7.91，远大于行业平均水平4.54，或因疫情和地产政策调控传导影响。
第三类是受疫情冲击影响较小的小微企业，农业、批发受影响较小，小微企业注册注销比分别排名第一、第二。
从三次产业划分来看，第二、三产业的小微企业受疫情影响最大，注册注销比大幅下滑，而非小微企业受到的冲击较小。
因工厂关闭，上游涨价，制造业小微企业影响较大，2020年第二产业小微企业注册注销比1.47，较上一年缩水4.7倍，注册数量减少75万，注销数量较上年增加一倍以上。
因为疫情反复，外食聚餐、出行游玩次数大打折扣，所以第三产业中涉及“吃、游、玩、运”的行业受影响最大，第三产业小微企业注册注销比27.82，较上一年缩水6.6倍，注册数量减少687万，注销数量较上年增加了1.9倍；非小微企业注册数量却增长近千万、注销减少近三分之二，注册注销比也有所反弹，由此可知，对于某些具有代替性的行业，非小微企业底子厚、规模大，抗风险能力较强，具备产业转型的空间。
2.3 小微企业发展呈现“南强北弱”局面
分地区来看，呈现“南强北弱”格局，北方小微企业新增注册数量少，但注销增速却高于南方。据天眼查数据，在2011年至2020年间，南方新增注册的小微企业数量均高于北方地区。截至2020年，南方地区聚集了57%的小微企业，其中广东、江苏、浙江占据前三位，合计占比达26.22%，山东、河南、河北分列4-6名。近几年常提到南北方经济差距拉大，实质就是县域经济发展不同步，而支撑县域经济的主要为中小企业，因此造成南北差异格局的主要原因在于2012年后，中国经济转向依靠创新驱动的高质量发展阶段，此时南北市场发育差异问题开始凸显，南方较快转型升级，而北方逐渐乏力。
按区域分类，小微企业在长三角地区最为活跃、川渝地区发展最迅猛、东北地区衰落迹象明显。截至2020年，长三角区域现存小微企业数量1581万家，过去十年间的小微企业注册数量均位居榜首，2019年达历史峰值234万家，珠三角、京津冀分列二、三位；川渝地区逆势突围，发展速度最快，小微企业年度注册增速排名第一，除2020年以外，年度注册增速均在20%以上，且注销比例在五大区域中最低，仅有4.7%；与此相对应的是东北地区小微企业发展走向下坡路，过去十年时间，东北地区小微企业年度注册数量的排名从第二名掉到了最后一名，2020年现存小微企业数量645万家，注销比例却高达5.7%。
2.4 小微企业平均寿命4年，非小微近7年
中国小微企业平均寿命仅有4年左右，平均存活周期比非小微企业短2.48年。根据天眼查统计，以从注册起到注销、吊销、清算和停业的时间段为存活周期，截至2021年11月8日，小微企业平均存活周期4.13年，其中存活时间小于3年的小微企业占比接近50%，换句话说，小微企业注册3年之后，有近一半企业的不能正常经营，这也意味着小微企业贷款是有较大危险的。相比来看，非小微企业平均存活周期6.61年，存活10年以上企业所占比重最大，达44.1%。由此可知，大规模企业相较小微企业的可持续性运营能力更强。
2.5 民营企业占用5成信贷资源，以短期贷款为主
中小企业一直存在融资难、融资贵问题，金融去杠杆，中小企业融资渠道不畅。长期以来，我国是以银行为主导的间接融资体系，中小企业规模小，缺乏有效的抵押和担保，经营风险高，难以获得银行贷款支持。2019年来普惠金融虽缓解了中小企业融资困境，但小微企业贷款余额增速与同期金融机构相比仍有较大差距。根据银保监会数据，2021年前10个月，民营企业贷款占新增企业贷款53.5%，较2019年底上升11个百分点。
财科院《2019年“企业成本”调研报告》显示，民营企业短期贷款、长期贷款和债券融资占比分别为72.8%、17.0%和4.6%。民营企业“短贷长投”比较普遍，中长期融资难获取。2019年样本国有企业平均融资规模为9738万元，而民营企业仅有2695万元，国有企业融资规模是民营企业的3.6倍。
中小企业融资成本相对较高。因民营中小企业的违约风险较大，银行提供给民营企业的贷款利率会显著高于国有企业，在经济环境不佳时更为明显。加之银行贷款额度有时不能满足中小企业的需求，相当数量的中小企业转向民间借贷，而民间借贷的利率比银行贷款高出2倍以上。
2.6 中小企业自主创新能力强，但创新投入不足
中小企业自主创新动力强，专利数量远超平均水平。相比大型企业，中小企业市场敏感度高、机制灵活、更具效率，往往实现“从0到1”的创新，自主创新的动力更强。天眼查数据显示，过去10年小微企业申请的专利数量大幅增加，2020年达到228万件，占比68.4%。据国家知识产权局统计，在5729家国家知识产权优势示范企业中，中小企业占比超过76%，并且平均有效发明专利拥有量和知识产权质押融资平均件数分别达到29.4件和1.08件，远高于全国企业平均水平2.9件和0.01件。
“专精特新”中小企业不断扩容，但研发投入力度依然不及大型公司。“专精特新”企业在创新中发挥引领示范作用，目前，我国“小巨人”企业数量共有4762家，其中包括1832家国家级专精特新“小巨人”企业和596家单项冠军企业。据智慧芽发布的《2021“专精特新”小巨人企业专利能力和科创力报告》统计，“专精特新”小巨人企业共有专利申请48.18万件，平均每家企业专利申请98件，有效发明专利6.57万件，平均每家企业有效发明专利量约13件，均高于中小企业平均水平，同时也远高于全国企业平均水平。2020年科创板、创业板、中小板和主板的专精特新公司平均研发/收入比例分别为6.44%、6.91%、4.77%、2.58%，与大型公司一般10%以上的研发强度仍有差距。
2.7 中小企业贡献8成就业，但对高精尖人才吸引力不足
中小企业贡献了80%以上的城镇劳动就业。中小企业吸纳就业的作用显著，据第四次全国经济普查系列报告，2018年末，中小微企业吸纳就业人员2.33亿人，占全部企业就业人员的比重为79.4%，比2013年末提高了0.1个百分点。虽然受疫情影响，中小企业面临成本抬升、订单需求减少的困境，在一定程度上抑制了中小企业人才需求，但中小企业仍是吸纳就业的主力军。据《领英中小企业人才市场环境洞察报告》，疫情初期有八成的中小企业人才计划被打乱，而随着疫情转缓，中小企业职位发布回弹力度高于大型企业，2020年3月底中小企业的职位申请量和新发布职务比去年同期分别增长39%和21%。
但中小企业对技术人才吸引力较低，用工荒、招工难现象普遍。由于福利待遇、工作稳定性、公司规模整体相对较差等原因，中小企业在当前大学毕业生中的认可度不足。一般认为，人才流动率在10%至15%为合理区间范围，薛晓明，汪余学（2021）《中小企业人才流失及对策分析》测算我国企业人才流动率达到了28%，部分中小企业人才流动率甚至达到了50%；73.8%的企业认为“技术人才缺乏”。据教育部“高校毕业生到中小企业就业意愿情况”抽样调查显示，约70%受访毕业生愿意选择适合自己的中小企业去发展，但仍有部分毕业生认为中小企业不稳定、待遇低。同时，社会人才的结构性缺失也让中小企业失去人才市场的竞争力，当前金融、银行、互联网是最受应届生青睐的三个行业，而工业、医药、通信、航空、新材料等需要高度创新的行业就业人数明显偏低。
3 中小企业面临困境原因
3.1 短期性因素：疫情反复、成本涨价、拉闸限电
短期来看，经济K型复苏，疫情反复，上游成本涨价，叠加环保限产、拉闸限电影响，是造成中小微企业经营压力的主要原因。受环保限产、上游涨价影响，大宗商品价格屡创新高，但上下游传导不通畅，挤压中下游中小企业利润。截至2021年10月，大、中、小型企业PMI分别为50.3%、48.6%和47.5%，小型企业PMI已经连续六个月低于荣枯线，中型企业PMI也已连续两个月低于荣枯线。2021年10月，中小企业发展指数为86.1，较9月进一步有所下滑，整体大幅低于疫情前水平。对比之下，中小企业成本指数却远高于疫情前水平，最高达到121.1。尽管政策向中小企业倾斜，但由于弱势地位，中小企业经营压力尚未得到有效缓解。
3.2 经营性因素：中小企业处于地位弱势，自身经营风险高，对上下游、金融机构议价能力不足
一是中小企业往往处于产业链弱势地位，议价能力较弱，现金流和利润容易受侵蚀。对于经营性现金流入，中小企业“货卖出去、钱收不回来”已经成为较普遍的现象，大企业往往处于强势，具备较强话语权，在向中小企业采购时，多采用承兑汇票方式结算，账期最短3个月、最长一年。对于融资性现金流入，中小企业缺乏信用担保，资产负债表相对“难看”，银行处于坏账率控制等因素，对中小企业贷款动力不足。但从现金流出来看，中小企业购买材料、工资、交税、支付利息等都要真金白银，一旦企业面临现金流压力，等不到到期兑付，就会陷入流动性困境。
二是中小企业人力财力受限，难以形成规模效应，自身经营风险较高。我国中小企业所处行业大多属于充分竞争行业，行业竞争充分在提高市场效率的同时，也抬高了行业淘汰率。对于部分资产规模小、资产负债率高的民企，整体抗风险能力较弱，盈利能力有限，利润收入不稳定，特别是初创期的小微企业，由于底子薄、自有资产少，抵御风险能力不足。
三是中小企业股权更加集中，公司现代化治理水平不足，存在扩张冲动。中小企业合伙人一般有亲朋关系，在管理上容易出现“一言堂”的局面。在这种环境下，中小企业在经营决策时容易缺乏客观性、全面性，在长期对企业的发展、扩张产生不利影响。
3.3 制度性因素：顶层设计仍需完善，“一刀切”容易误伤中小企业
一是针对中小企业的顶层设计仍需完善。1）缺乏总领的、长期的、落地性强的相关政策。目前我国现存的总领性中小企业相关法案仅有2017年修订的《中小企业促进法》，修订内容由2002年的7章扩展为10章，45条拓展为61条；但该法案多用定性类描述，如第三章融资促进部分第十三条：“金融机构应当发挥服务实体经济的功能，高效、公平地服务中小企业。”整个方案多为框架性条例，实操性不强，对于中小企业发展起到的作用较为有限。国家中小企业政策信息互联网发布平台显示，国家出台的中小企业相关政策中，规范规划类政策共有1285条，占比达到38%。2）地方性政策分布不均，中西部中小企业获得支持较少。东部沿海省市如浙江、江苏等地出台相关支持政策较多。2021年，山东省、江苏省和浙江省分别出台18条、18条和16条中小企业相关支持政策，居全国前列。3）创业扶持类政策较少。2018至2021年，国家出台创业扶持相关政策共计28条，在所有类型政策中数量最少。
二是统领性机构级别较低。1）统领性执行机构级别较低。国家级别的中小企业支持部门为工业和信息化部中小企业发展促进中心，地方级别缺乏专门为中小企业服务的相关部门，地方级别中小企业支持政策多为当地人民政府颁布。2）缺乏细分行业和地区性中小企业协会。目前我国现存行业协会为中国中小企业协会与中国中小企业国际合作协会，两者均为国家级别协会，主要为会员企业在信息获取方面提供支持；但协会定位较宏大，难以为具体行业的中小企业提供具有针对性的服务。此外，协会议价权不足，中小企业协会提供的主要服务为信息公开和活动组织，在政策议价和权利争取上话语权不足。
三是政策间协调机制不完善，个别政策执行“一刀切”，误伤中小企业。近年来，金融去杠杆、环保限产等政策初衷是好的，但没有充分评估好政策执行节奏，影子银行虽然滋生金融风险，但作为实体经济融资的补充，在流动性宽松、表内信贷收紧时，是民企及小微企业重要的资金来源，影子银行整治过程一定程度给民企中小企业带来流动性压力。
4 国际经验
4.1 美国如何成为培育科技型中小企业的沃土
4.1.1 美国中小企业现状：贡献四成GDP，七成技术创新
美国有两种方法来定义小企业。1953年的《小企业法》将小型企业广泛归类为任何员工人数少于500人的公司。然而，同一法案要求建立不同的尺寸标准以解释行业间差异。基于2017年发布的北美行业分类体系（NAICS），小企业管理局借助营业收入、资产和雇员人数指标，将小企业划分为19个门类、1036个细分行业。每个行业仅采用一个判定标准，即526个行业基于营业收入，505个基于员工人数，仅有5个行业基于资产。细分行业之间的判断档位不完全相同，划分标准唯一，可操作性强。
小企业是美国经济的“脊梁”，为现代市场经济的发展注入活力，提升了美国经济在全球市场的影响力。SBA数据显示，截至2019年，500人以下的美国中小企业数量共3070万家，占比达99.9%。小企业创造了国内生产总值的43.5%，在出口中占比达31.6%。小企业每年为美国新增150万个就业岗位，创造了64%的私营部门新增就业岗位。小企业雇用了约46.8%的私营部门员工，提供了私营部门工资总额的39.7%。
美国科技型小企业的创新成果多且推出速度快。从科研投入看，37%的高科技员工在小企业工作；从创新成果看，70%技术创新是小企业实现的，科技投资回收期约比大公司短1/4。
4.1.2 顶层设计层面：主管机构和法律法规明晰
美国小企业成长依托法律制度和政策性金融机构。一方面，1953年美国政府颁布《小企业法》，此后更从资金、技术、就业、投资等多角度颁布利好小企业的法律。另一方面，美国政府建立了小企业管理局（SBA），向小企业提供资金帮助、咨询辅导等全方位支持。2020财年SBA以直接贷款、信贷担保、政府采购、财政专项资金等形式向小企业提供250亿美元。SBA较少直接贷款给小企业，而是为无法正常获得融资的小企业提供商业担保，或者从小企业处购买商品和服务。政府采购方面，2020财年SBA花费60亿美元从小企业处购买商品和服务，占据全年总支出的24%；担保贷款方面，SBA主导的小企业投资公司和风险投资公司提供的贷款在债券融资中占比超三成，是高成长型小企业获得资金的主要来源。财政补贴方面，政府会为创新能力强或遭遇自然灾害的企业提供财政专项资金。2019财年SBA为268家科技型小企业提供了近2亿美元联邦补助金。培训指导方面，截至2020年，超2.2万个小企业客户接受过SBA的资源合作伙伴提供的咨询服务。
4.1.3 融资层面：直接融资发达，政府性贷款直达
从融资方式上看，依托多层次资本市场，美国小企业的融资结构较为完善。小企业可以从证券交易所、中小型商业银行、非银行存储机构、专业信贷机构等多角度获得资金。根据美国全国小企业金融抽样调查（NSSBF），美国小企业融资渠道占比为主要所有者（31.32%）、商业银行贷款（18.75%）、非金融机构商业信贷（15.78%）、其他股权（12.86%）、天使资金（3.59%）、风险基金（1.85%）、政府资助（0.49%）等。直接融资方面，为支持成长性中小企业融资上市，1971年美国建立了纳斯达克（NASDAQ）并放宽了小企业上市门槛。此外，政府鼓励小企业以合适利率发行债券和市场交易。间接融资方面，SBA以商业担保的形式为小企业背书，帮助其从小企业投资公司和风投公司获得贷款。2020财年SBA的贷款担保主要集中在建筑业、住宿餐饮业、科技行业和零售业。
美国中小企业生存状况改善。1）破产申请数下降。据OECD数据，美国企业破产申请总数持续下降，2018年企业破产比2009年的峰值水平低63%。2）拖欠率下降。中小企业贷款拖欠率处于或接近历史低点，31-90天的拖欠率在1.0-1.5%之间，91-180的拖欠率保持在0.5%以下。3）不良贷款率下降。拖欠31-90天的中小企业贷款占所有中小企业贷款的比重从2009年的3.24%降至2018年1.41%。
4.1.4 外部环境：鼓励创新技术和人才
美国在创新精神、人才政策和税收优惠等多方面为中小企业赋能。从创新精神上，美国文化鼓励创新，对风险和失败有极强的容忍度。文化的包容性为初创企业提供了良好的商业环境。据美国 国家风险投资协会（NVCA）数据，风险投资和成长资本从2007年的360亿美元上升到2018年1320亿美元，复合增长率达12.5%。从人才政策上，美国高度重视STEM方面（科学、技术、工程、数学）的人才，并通过研发费用投入、人才引进、培训等形式增强对该领域后备人才的培养和储备。从税收优惠上，据OECD数据，2018年美国企业税收占GDP的份额仅为1.1%，低于德国（2.1%）、英国（2.9%）、OECD成员国平均（3.1%）。2017年减税和就业法案（TCJA）颁布后，美国企业所得税税率目前低于除英国以外的所有其他主要经济体的最高税率。
4.2 德国如何培育制造业隐性冠军
4.2.1 德国中小企业现状：贡献五成就业、六成增加值
德国中小企业划分有两种标准：德国标准和欧盟标准，两套标准基本一致。在德国标准中，年营业额小于等于5000万欧元且雇员数量小于500人的企业被划分为中小企业；在欧盟标准中，中小企业划分标准为年营业额小于5000万欧元且雇员数量小于250人。欧盟考虑到南欧企业规模较小，降低了中小企业的雇员标准数量，这也是德国标准和欧盟标唯一的不同之处。
中小企业是德国的经济支柱。据德国贝恩中小企业研究所数据，截至2019年，德国中小企业数量达354万家，占总企业数的99.3%，营业额占所有企业营业额的32.9%，提供了54.7%的工作岗位，企业增加值占60.6%。
德国中小企业发展在世界上处于领先地位，拥有全世界最多的“隐形冠军”。德国管理学教授赫尔曼·西蒙被称为“隐形冠军”之父，他对“隐形冠军”企业的定义是：全球市场占有率第一或第二；年产值在20亿欧元左右；鲜为大众所知。按照西蒙等专家的定义，截至2019年，全球“隐形冠军”企业共计2734家，德国以1307家的数量位居世界第一，占世界“隐形冠军”企业总数的47.8%。美国、日本分别以366家和220家位居第二、第三位，占比仅为13.4%和8.0%。
德国注重创新活动，其中中小企业表现更为明显。欧盟建议国家创新活动投入占GDP的3%，而据《SBA Fact Sheet 2019》显示，德国超过这一建议值且创新支出占整个欧盟的30%。细分企业规模来看，德国小微企业、中型企业和大型企业中进行创新性活动分别占54.9%、74.2%和59.6%。
分行业看，德国中小企业中企业数量占比最大的行业分别是零售业、科学技术业和建筑业，分别占中小企业总数的22.15%、18.85%和14.61%；总增加值占比最大的行业分别是零售业、制造业和科学技术业，分别占中小企业总增加值的19.58%、19.51%和14.26%。
其中，德国中小制造企业表现亮眼，这也是德国拥有最多“隐形冠军”的行业。中小型制造企业以8.04%的企业数量占比贡献了19.51%的企业增加值。德国约有85%的“隐形冠军”企业属于工业领域，其中近25%为机械制造业，金属工业和电气工程业数量均超过10%，医疗技术、化学工业和汽车制造业数量均在5%~6%内（李卓亚，2019）。
4.2.2 顶层设计层面：完整的中小企业社会服务配套机构
德国拥有完整的中小企业社会服务配套机构。德国以上层管理、中层执行和下层协调的方式建立了完整了中小企业服务系统。上层管理主要指制定政策的政府机构，包括联邦政府经济部、财政部、科技部等部门下专设的中小企业支持政策制定机构和各州设立的促进部门，这类官方部门在制定之外还为中小企业提供各类信息；中层执行主要指为中小提供金融服务的银行和其他金融机构，包括政府指定的德国复兴信贷银行以及各州设立的资助银行等，致力于为中小企业提供低息贷款和更便捷的金融服务；下层协调主要指德国各类企业商会，包括德国工商会、手工业商会、自由职业者商会和农业商会等，主要代表中小企业利益和政府进行谈判以及向中小企业提供信息咨询服务，属于半官方机构。
4.2.3 融资层面：自有资金占50%，融资渠道畅通
德国中小企业融资条件良好。根据欧洲中央银行每两年发布的《欧元区企业融资调查》（Surveyon the Access to Finance of Enterprises in the euro area）显示，企业认为经营中最大的困难是获得有技能的劳动力，其次是寻找客户，而困难最小的是融资。德国是欧盟内小微企业融资难比例最低的国家。
从融资方式上看，通过银行贷款的企业比例上升，反映了公开融资渠道的难度下降。德国中小企业融资方式主要有四种，分别为银行信贷、自有资金、资助贷款和其他方式。在四种融资方式中，自有资金为最主要的方式。2019年，中小企业通过银行信贷、自有资金、资助贷款和其他方式实现融资的比例分别为36%、50%、8%和6%，其中通过银行信贷进行融资的企业比例较2004至2018年上升5%。
从融资费用看，德国中小企业融资利息费用持续下降。2019年，中小企业融资利息费用为280亿欧元，处于2005年至今的最低水平；同时，信贷融资量不断上升。
从审批难度上看，中小企业贷款协商成功率逐年上升。2019年，所有贷款均成功的中小企业占比为62%，较2004年提升27个百分点；所有谈判均失败，银行不提供贷款的中小企业占比12%，较2004年下降23个百分点。中小企业获得贷款更加容易。
4.2.4 外部环境：鼓励创新、降低税负
德国设立了创新激励、税收优惠、融资支持等全方位的支持条款。在创新激励上，德国提高中小企业创新的资助金额并优化申请手续；将受资助中小企业规模从250人以下提升至500人以下；政府采购高科技产品优先考虑中小企业。在税收优惠上，德国将周转税变为增值税；提高中小企业营业税起征点；不断降低公司税，有数据表明，中小企业公司税税率在20世纪80年代为56%，而到21世纪初已降低至25%；推迟税款缴纳节点，增强中小企业的流动性。在融资支持上，政府银行提供给中小企业的贷款利率一般比市场利率低两个百分点；承担大部分中小企业担保机构的承贷损失。
4.3 韩国如何扭转中小企业地位
4.3.1 韩国中小企业现状：贡献六成GDP，八成就业
韩国中小企业主要以平均销售额作为规模划分标准。据Ministry of SMEsand Startups（MSS），微型企业被定义为雇用九人或以下的企业；小型企业是指年销售收入低于10亿至120亿韩元的企业；中型企业是指年销售收入低于400亿至1500亿韩元的企业，门槛因行业而异。分行业来看，因具体业务类型不同，制造业中6种业务类型（制造、皮革箱包、家具、纸制品、电气设备、初级金属制造）采用1500亿韩元标准；食品、烟草、纺织品、汽车等12种业务类型采用1000亿韩元标准；饮料、医药、非金属矿物产品等业务类型采用80亿韩元标准。
过去韩国政府采取不均衡的经济发展战略，重视大企业大财团，对中小企业的扶持力度相对有限。亚洲金融危机后，韩国意识到中小企业的发展韧性，采取大企业与中小企业和高附加值企业同时并重的方针。根据OECD数据，截至2017年，韩国中小企业数量达401万家，在全国企业数中占比达99.9%。10人以下的微型企业达369万家，占比高达91.9%。与上年相比，微型企业份额从85.3%上升到91.9%，而小企业和中等企业份额均呈下降趋势。从就业贡献来看，中小企业2017年贡献了85.4%的就业岗位，其中微型、小型和中等企业各贡献了40.9%、24.3%和20.2%。在附加值方面，韩国中小企业占所有商业部门GDP的60%以上，出口占34%。
韩国中小企业是各行业的“就业引擎”。OECD数据显示，韩国中小企业在服务业、建筑业和制造业的从业人员，约占该领域总就业人数的90%、85%和80%。而韩国中小企业在数量分布最少的行业仍提供了六成以上的就业机会，即商业设施管理和商业支持服务行业（64.2%），电力、天然气、蒸汽和水供应（71.2%）、专业、科学和技术活动（72.2%）。
4.3.2 顶层设计层面：法律、机构、融资支持完备
韩国政府对中小企业的支持较为全面。1）韩国政府在90年代初颁布了《小企业支援法》，在法律层面为中小企业发展赋能。2）成立专门性的服务机构和担保基金。设立了中小企业署、中小企业银行等政府服务机构，为中小企业发放专项贷款；设立中小企业振兴公团这一非盈利机构，为中小企业提供资金援助、经营指导、技术培训和国际协作等项目扶持。建立信贷担保基金，为无法正常融资成功的中小企业信用背书。3）设立优惠贷款利率，并作为再贷款考核指标。韩国中央银行为商业银行向中小企业贷款设定指定性规定，以此支持小型企业的融资活动。4）“官民合作”，充分发挥民间机构的参与度，鼓励大小企业合作。一方面，韩国政府不再局限于单边政策扶持，而是更注重引导民间金融机构发挥资源、资金优势，进一步提升中小企业的市场竞争力和话语权；另一方面，韩国政府鼓励大企业与中小企业合作开展技术研发。韩政府与三星、浦项制铁等大企业签订“MOU计划”，大企业需要购买小企业研发成功的产品。
4.3.3 融资层面：间接融资为主，拒贷率较高
韩国中小企业融资条件良好。1）贷款金额逐年增长。韩国中小企业数量众多，贷款金额比重高于大企业，贷款金额从2001年的144万亿韩元上升到2018年696万亿韩元。2）不良贷款率降低。截至2018年，中小企业不良贷款比例降至1.10%，为2008-2018年间的最低水平。3）破产企业数量下降。根据韩国银行数据，08年全球金融危机下，韩国企业破产数量达到峰值2735宗。此后，企业申请破产数逐年减少，2018年为469宗，创历史新低。4）资金缺口低。韩国中小企业的资金缺口（由于市场失灵而导致的资金短缺）相对较低，仅占韩国所有中小企业贷款的5%（Lee，2017）。
从融资方式上看，韩国中小企业以间接融资为主。韩国主要通过政府担保贷款，降低中小企业的风险敞口，降低中小企业的融资难度。2018年政府担保贷款金额为68万亿韩元，而同期政府直接贷款仅为4.4万亿韩元。韩国风险投资公司（KVIC）等风投机构虽然融资占比较低，但规模增速较快。风险投资与成长资本从2007年的0.99万亿韩元上升至2018年3.42万亿韩元，复合增速达12%。
从融资费用上看，韩国中小企业贷款利率总体较低。据韩国银行（BOK）数据，中小企业贷款利率从2007年7.04%下降至2018年3.82%，虽然较2016年略有回升，但仍处于历史较低水平。据经合组织发布的《2019年中小企业和企业家融资》，向韩国大型企业与中小企业的贷款利率差异是OECD经济体中最窄的，表明韩国中小企业融资机会有所改善。
从审批难度看，韩国银行对中小企业的贷款标准仍然非常挑剔。据韩国中小企业银行（IBK）数据，中小企业贷款申请的拒绝率从2015年的3.7%持续上升至2018年15.5%。
4.3.4 外部环境：打破中小企业歧视
政策方面，韩国全方位加大支持力度。在创新政策上，政府提供“初创企业技术孵化器计划（TIPS）”、“创业领导者大学”和“智能创业学校”等技术创业平台；在人才政策上，量身定制职业培训，员工援助系统以及与管理和就业相关的高中/大学支持计划；在改善商业环境上，韩国改革阻止中小企业重新站起来的歧视性制度，向有前途或有困难的中小企业提供政策性贷款，注重内需扩张和营销基础设施支持；降低税收，放宽对初创企业的监管。在协同业务上，搭建中小企业与大企业之间共享增长的生态系统，实施“企业社会责任（CSR）”项目来促进可持续经营，并根据地方特色制定计划，建设地方特区。
5 政策建议
第一，统筹完善顶层设计，构建可落地的“一揽子”的配套政策。针对中小企业政策的顶层设计要做到“精准扶小”，切忌“一刀切”、“撒胡椒面”，货币政策上，通过降准、再贷款、再贴现、直达实体经济政策工具等方式向中小企业注入流动性，切实将金融资源流向中小企业；财政政策上，发挥财税政策的导向和杠杠效应，针对不同的行业属性、企业性质和经营状况等多维度进行针对性帮扶，有条件地减税降费；产业培育政策上，通过精细化的一揽子政策建立科学的帮扶培育体系，完善“专精特新”中小企业和专精特新“小巨人”企业评价培育办法，关注中小企业的成长性。
第二，构建从政府到行业协会的落地执行机制，确保政策有效落地。一是政府牵头以产业联盟，国家大基金等形式，对关键技术领域尤其是中小创新企业加大研发投入与扶持。二是支持由代表市场需求的企业牵头组建创新联合体，由政府负责各部门的协调保障工作，打通从高校研发到企业生产的渠道，提高研发转换率。三是发挥行业自律组织的协同和自治作用，保障中小企业的利益得以充分考虑，并且公平竞争的市场有望培育出更多的独角兽企业。
第三，分等级进行减税降费，减轻中小企业负担，提升企业营商环境。一是突出财税政策的支持，按照行业、研发支出金额等分等级给予研发支出加计扣除，高新技术企业低税率等优惠政策，并给予小微企业低息融资、专项贷款。二是建立新型政商关系，营造一个公平、公正、透明的营商环境，发挥市场在资源配置上的决定性作用，具体来看，需要完善和优化服务体系，在纳税服务、企业开办流程、跨境贸易等方面降低制度性交易成本，为企业家提供安全、公平和低成本的环境，保护企业家精神和财产权，稳定预期，进而鼓励中小企业投资。
第四，完善多层次资本市场，鼓励创新项目风险投资和并购，解决企业融资难、融资贵问题。一方面，丰富融资工具及金融服务机构，进一步提高金融服务实体经济的能力和意愿，完善股票市场基础制度，打通多层次资本市场关键环节，发挥北交所对中小企业的支持作用；加快发展债券市场，推动债券市场统一标准；增加有效金融服务供给，缓解中小企业融资难题。另一方面，需进一步鼓励创设第三方评级机构、建立中小企业信用评估数据联网体系，解决中小企业在融资过程中的信息不对称问题，助力中小企业纾困。
第五，重视基础学科教育，合理引导人才就业。人才是企业和国家发展活的血液，壮大和丰富人才队伍是创新的基础保障。政策层面，加强改革教育管理制度，夯实基础教育，提高高等教育投入，放开教育行业管制，改革教育理念，充分给予学术讨论的自由，生产思想与人才；地方政府层面，可通过财政补贴、落户优先等人才引进政策，吸引人才、引导人才就业，同时要优化城市群内部空间结构，推动完善产业结构和公共服务、交通设施等布局，推进公共服务均等化，留住人才、促进创新发展，增强城市竞争力。
第六，强化科技创新和产业链供应链韧性，进一步发展专精特新中小企业。一方面，完善对专精特新企业的配套帮扶政策，包括拨付财政专项资金、技术创新支持、市场开拓扶持等，充分尤其发挥北交所的引领作用，服务于更多小微科创企业，引导更多的私募股权和创投基金为创新企业注资，优化金融资源配置。另一方面，完善知识产权保护体系，保护企业创新活力，政府和专业部门需要完善知识产权标准，加强知识产权保护相应普法教育工作，增强企业法律意识、提高法制观念，对于违反知识产权且影响恶劣事件采取重奖重罚政策；提高企业知识产权申请、知识产权保护服务工作，降低企业申请维护时间和成本，建立网络化信息化产权服务平台，重点推广数据库安全保护技术，对中小企业可派专家进行现场多元服务和指导。
第七，引导中小企业规范发展，提升核心竞争力、资产质量和企业信用。一是企业应坚守主业，增强企业的经济效益，不断提高企业经营管理水平，提升自身的核心竞争力；二是积极引进人才，加强基础管理素质教育与培训，对接新兴技术，促进企业转型升级和高质量发展；三是塑造企业良好社会形象，从根本上提升中小企业融资能力，并加强与金融机构沟通，全面、真实地披露自身信息，增进银企互信；四是注意稳定企业杠杆，基于自身偿债能力合理确定债务结构和债务期限，以持续稳健的投资经营筑牢自身融资的信用基础；五是构建全体员工所认同并遵守的企业文化，创造良好的工作氛围和经营环境。
(本文作者介绍：经济学家)