意见领袖丨中银研究
苏格兰首次脱英公投失利之后，苏格兰执政党民族党（SNP）并未放弃推动苏格兰独立的计划。2021年5月8日，苏格兰民族党在当地大选中获胜，党魁斯特金将继续领导苏格兰政府。她重申将按照大选宣言再次推动苏格兰独立公投。但按照正常法律流程，苏格兰独立公投仍需获得英国政府和议会的批准。
苏格兰希望独立的原因较为复杂。首先，苏格兰入英之前是独立主权国家，入英仅是经济衰退的无奈之举。随着经济快速发展，苏格兰希望独立的呼声也越来越高。其次，首次独立公投的成功举行让民族党看到通过公投形式推动独立的希望。最后，英国脱欧和疫情防控效果不佳成为苏格兰推动独立公投的导火索。
苏格兰独立将对英国和苏格兰产生深远影响。一是英国主权和领土完整性将受到影响。二是双方经济均受到严重冲击。三是苏格兰是英国重要的油田中心和金融中心，脱英之后英国将自动失去对上述领域控制权。四是苏格兰与英格兰之间可能出现一道硬边界，对双方贸易和供应链将产生影响。五是影响英国的国际地位和国力。未来，苏格兰民族党仍可继续推动大选，但面临较大不确定性。短期内推动公投可能性也较小。英国政府将极力阻止独立公投，维护主权和领土完整。即便顺利脱英，在实际操作上苏格兰加入欧盟难度较大。
2021年5月6日，苏格兰地区举行1999年苏格兰议会恢复以来的第四次大选。此次苏格兰大选因苏格兰二次独立公投计划受到市场广泛关注。苏格兰民族党党魁尼古拉斯·斯特金在大选前表示，如果民族党在大选中获胜，她的政党将推动苏格兰从英国独立。5月8日，苏格兰大选结果揭晓，民族党获得当地议会129个席位中的64席，大幅领先其他政党，但以一票之差未能获得议会多数席位。斯特金将继续领导苏格兰民族党组成的少数派政府，但在关键议题（如苏格兰独立公投）与苏格兰绿党立场一致，可与该党的八个席位组成议会的多数地位。大选结束后，斯特金重申将推动苏格兰二次公投，并表示英国首相和任何其他人都无法阻挡苏格兰人选择自己未来的权利。英国首相约翰逊表示：“任何分裂我们国家的行为都是不负责和不顾后果的。”
一、苏格兰二次独立公投背景
苏格兰首次脱英独立公投宣告失利，民众对苏格兰经济前景担忧为主要原因。2012年10月15日，英国首相卡梅伦与苏格兰民族党党魁和首席大臣萨蒙德根据《苏格兰法案》的精神签署《爱丁堡协议》。根据该协议内容，苏格兰可在2014年年底之前举行脱英公投。2014 年 9 月 18 日，苏格兰地区举行脱英独立公投。由于多数民众并不看好苏格兰独立后的经济发展，最终反对独立，投票结果为55%对45%。卡梅伦希望通过苏格兰独立公投明确苏格兰人民希望留英意愿，以此让苏格兰政党永远放弃推动独立的念头，但接近半数民众希望独立的结果远远超出英国政府预期，险些弄巧成拙。此次公投失败的主要原因：一是苏格兰民众担心在缺少中央政府的支持下，独立之后的苏格兰经济发展受阻；二是英国主流政党放下成见，共同向苏格兰人民承诺，如果民众投反对票，将为当地的税收、开支和福利等提供更多支持。
正常流程下，苏格兰民族党二次公投仍需获得英国政府和议会的批准。苏格兰民族党并没有放弃再次推动独立公投的计划。苏格兰民族党如愿获得大选胜利之后，党魁斯特金表示，将根据大选前的承诺继续推动二次公投。苏格兰举行首次独立公投的依据主要是1998年《苏格兰法案》及2012年的修正案，它赋予了苏格兰对保留事项的立法权。《爱丁堡协议》明确了苏格兰可以在2014年底之前举行独立公投的临时性的30条命令，2014年公投结束之后立即失效。因此，按照正常流程，苏格兰再次举行脱英公投仍需获得英国政府和议会的立法通过。
二、原因分析
苏格兰独立是历史文化和民族主义情感等一系列原因所导致的。在1707年并入英格兰之前，苏格兰是一个独立的国家，并且有超过800年的历史。受国内政局动荡和经济低迷影响，苏格兰希望通过并入当时实力强大的英格兰走出困境。但本质上苏格兰人民仍保持着自身独特的文化，以及希望拥有独立主权和自主权，苏格兰内部民族主义的呼声也越来越高。自上世纪三十年代以来，英国在经历二次世界大战的“洗礼”之后，经济出现严重衰退，世界霸主地位被美国取代。为提升经济竞争力，前英国首相撒切尔夫人提出金融大爆炸，同时主张“去工业化”。此举也直接导致苏格兰大面积失业和民众生活水平下降，引发苏格兰政府的强烈不满，他们指责中央政府牺牲苏格兰人民利益，为战争买单，开始积极推动独立。
苏格兰首次独立公投失利为举行二次公投埋下隐患。虽然苏格兰首次脱英公投失利，但近一半的苏格兰民众支持独立的结果远远超出了英国政府的预期。脱英公投的结果也让长期致力于推动苏格兰独立的苏格兰民族党看到了希望。即便独立公投不成功，苏格兰民族党也能够以此为借口获得中央政府更多权力。因此，第一次独立公投失利之后，苏格兰民族党仍不断向英国政府提出希望再次举行脱英公投的计划。对于英国而言，放任苏格兰举行公投，无论结果如何，都将对英国产生深远影响。
英国脱欧和疫情成为苏格兰民族党再次推动独立公投的导火索。一是苏格兰民众并不赞成英国脱离欧盟。2016年英国举行全民脱欧公投，公投结果支持英国脱欧。与英国整体48%民众支持留欧的结果不同，苏格兰地区有62%的民众支持留欧。尽管英欧达成自贸协议，但双方市场准入将受到限制，影响双方的贸易效率。尤其是英国渔业问题的准入权向欧盟妥协引发苏格兰民众的强烈不满。二是苏格兰民众对英国政府的疫情防控处理并不满意。2020年3月新冠疫情在英国暴发以来，英国政府共实施了三次大规模封锁，对经济和社会均产生了较大程度的负面影响。苏格兰政府的疫情防控措施相对及时和有效，获得苏格兰民众的好评。据咨询公司益索普的民调显示，超过60%的苏格兰民众对约翰逊政府的疫情处理不满意；超过70%的苏格兰民众认为斯特金对疫情的处理得当。
三、影响分析
第一，苏格兰脱英将影响到英国主权和领土完整性，自身面临司法和监管真空问题。对于英国而言，苏格兰脱英将破坏英国的主权和领土完整性。不仅如此，苏格兰脱英可能带来连锁效应，北爱尔兰及威尔士可能效仿苏格兰要求英国中央政府下放更多权力，不排除举行脱英公投，加速自治和独立。苏格兰脱英将考验苏格兰地方体制。虽然苏格兰拥有自主议会和政府，可以在英国法律范围内实行教育、医疗等方面的政策，但并没有对国防安全、外交等方面的自主权。目前英国法律是全球贸易、金融和商业等领域主要使用的法律体系。脱英之后，苏格兰部分法律和监管规则将面临真空。
第二，苏格兰脱英将对自身及英国经济均将造成深远影响。苏格兰与英国的经济联系紧密（图1）。苏格兰脱英之后，每年的经济产出可能至少缩减110亿英镑，经济损失程度超过脱欧的两倍。苏格兰国际贸易主要为出口，英国是苏格兰最大的贸易合作伙伴。2018年，苏格兰出口至英国的货物及服务全球出口总额551亿英镑（占全球总出口的61%），超过对欧盟出口的161亿英镑（占比25%）。据伦敦政治经济学院和香港城市大学联合公布的报告显示，苏格兰脱英之后，英国经济损失可能达到脱欧的两到三倍。同时，苏格兰也是英国巨大的消费市场。苏格兰总人口约为550万，占英国总人口的8%；苏格兰地区人均GDP为30530英镑，与英格兰地区人均GDP相当。
第三，苏格兰是英国重要的油田中心和金融中心，脱英之后英国将失去对苏格兰的控制权。苏格兰是世界著名的北海油气田布伦特产区，储油量相当于30亿至40亿桶，供应量占英国的一半。苏格兰北海石油可为苏格兰政府贡献的税收占所有税收的20%。尽管油储量每年下滑成为不争的事实，但北海油田对于英国而言是战略储备。据Z/Yen对全球金融中心的最新排名，苏格兰爱丁堡是英国仅次伦敦的金融中心，欧洲金融中心排名第六，超过巴黎和阿姆斯特丹，3.5万人从事金融服务行业。此外，爱丁堡是欧洲重要的资产管理和资产服务中心，也是欧洲第二大基金管理公司阿伯丁标准人寿集团的总部所在地。苏格兰脱英之后，英国将失去对北海油田的控制权，部分金融机构和企业也需重新布局英国投资并申请在双方市场的运营牌照。
第四，脱英之后，苏格兰与英格兰之间可能出现一道硬边界，将对双方贸易和供应链造成负面影响。一是苏格兰从英国独立将对双方贸易效率造成较大影响。在缺乏相关协调安排的情况下，苏格兰与英格兰之间可能会建起一道边界墙，设立实体海关和边防哨所等，对双方货物往来和人员流动进行检查。二是苏格兰脱英可能造成供应链混乱。英国对苏格兰地区的一些工业的依赖程度较高，例如原油、能源等，这些基建设施的更换成本较高，并且难以在短期内完全更换。
第五，苏格兰脱英可能会对英国的世界地位和国力产生一定程度的削弱。苏格兰地区是工业革命的发源地，与英国其它地区在军事上领域的联系密切，对英国而言有极高的战略价值。比如苏格兰是重要的海军基地，目前40%的皇家海军仍驻扎在苏格兰克莱德河口地带。苏格兰也是重要的造船基地，苏格兰的罗塞斯造船厂成功建造了英国皇家海军的“伊丽莎白女王”号航母。苏格兰还是重要的核试验基地和核武器生产基地。如果苏格兰脱离英国，将对英国的国防体系产生一定的影响，正如历史上的乌克兰从苏联独立出来。
四、未来展望
第一，苏格兰在理论上仍可举行独立公投，但面临较大不确定性。苏格兰政府需首先咨询民意是否愿意脱英，可能会举行虚拟的独立公投（或咨询性公投），结果并不具备法律效力，主要判断民众意向，并获得民众授权。如果民众希望独立的意愿强烈，民族党可以民主授权为由起诉英国政府，获得举行独立公投的权利。但此举仍面临较大不确定性，甚至引发英国宪法危机。英国法律非成文法，英格兰、苏格兰、北爱尔兰和威尔士四个地区通过宪法联合。如果最终法院判定苏格兰根据民众授权的举行独立公投合法，那么北爱尔兰及威尔士同样可以此为由举行独立公投，英国国土和主权将会进一步分解。
第二，苏格兰民族党短期内推动独立公投的可能性较小。目前苏格兰民族党推动独立公投的时机尚未成熟。首先，疫情对苏格兰经济受到严重影响，此时举行公投脱英将不利于自身经济发展，疫情防控仍是苏格兰政府的首要任务。其次，苏格兰大选中获胜并非直接代表民众支持二次公投。部分苏格兰民众仅是希望实力相对较强的民族党能够将苏格兰带出疫情困境，并不同意在疫情期间举行公投。最后，苏格兰在脱英之前仍有较多领域需要完善，以防止在公投脱英后出现法律和监管真空的局面，令政局震荡。因此，按照疫情发展，苏格兰至少在年底之前不会贸然举行第二次独立公投。尽管如此，苏格兰政府可能会与中央政府就再次举行独立公投展开旷日持久的对抗。
第三，英国政府将极力阻止苏格兰再次举行独立公投。目前英国政府对于反对苏格兰举行独立公投的态度明朗。2019年12月，现任英国首相约翰逊明确反对苏格兰民族党党魁斯特金的独立公投计划。他表示，必须尊重2014年苏格兰公投的结果，一代人只有一次机会。若苏格兰政府执意并且能够举行独立公投，一方面保守党政府可能会效仿2014年首次苏格兰公投前夕，在二次公投前夕与英格兰其它主要政党合作，呼吁民众在独立公投中投反对票。此外，英女王伊丽莎白二世也会呼吁苏格兰民众留在英国，可能会起到决定性作用。另一方面，政府可能为苏格兰增加拨款支持经济建设。
第四，苏格兰希望脱英入欧在实际操作上也存在较大变数。对于苏格兰而言，虽然多数民众支持留欧，但内部可能会对于脱英之后是否会加入欧盟存在激烈辩论。在经贸方面，苏格兰地区跟随英国，并非欧盟。脱英之后，苏格兰可能面临较长一段时间的经济产出下降。此外，加入欧盟将会牺牲部分主权，与部分苏格兰民众脱英初衷不同。对于欧盟而言，欧洲国家入欧的审批复杂，通常需要耗费较长时间，必须要求成员国遵守欧盟单一市场和关税同盟的相关法律。此外，由于苏格兰有公投脱英的前车之鉴，欧盟担心苏格兰在入欧发现不理想之后又可能公投脱欧，将对欧洲一体化进程产生影响。
(本文作者介绍：中国银行总行一级部门。研究领域涵盖全球经济、国际金融、宏观经济与政策、金融市场、银行业发展等。)