意见领袖丨中银研究
4月13日，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（以下简称《意见》），部署进一步深化预算管理制度改革的具体措施。《意见》提出了24条具体改革措施，主要包括六大方面：加强重大决策部署财力保障，规范政府收入预算管理，大力优化财政支出结构，严格预算编制管理，防范化解地方政府隐性债务风险，提高预算管理信息化水平。《意见》的方向性较为明确，主要针对当前财政紧平衡背景和预算管理中存在的问题，增强统筹财政预算收入能力，平衡好经济恢复与防风险的关系，稳定宏观杠杆率。有以下几个方面值得关注：
第一，加大预算收入统筹力度，盘活各类存量资源。财政预算体现国家的战略和政策，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是宏观调控的重要手段。当前和未来一段时间，我国财政处于紧平衡状态，尤其是2020年疫情以来，财政通过减税降费、扩大公共支出发挥了逆周期调节作用，但也加大了财政收支矛盾（图1）。2020年全国一般公共预算收入同比下降3.9%；一般公共预算支出24.6万亿元，增长2.8%，支出规模创有记录以来的最高值。与此同时，我国财政预算收入统筹力度不足，一些政府性收入未纳入预算，财政资金短缺与部分部门资金闲置、沉淀浪费现象并存。对此，《意见》要求将依托行政权力、国有资源（资产）获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算，未纳入预算的收入不得安排支出。这有利于加强政府财政收入统筹能力，缓解财政收支矛盾；充分挖掘释放各种闲置资源潜力，增强预算约束。
第二，规范预算支出管理，打破预算与支出挂钩机制，优化财政支出结构。今年是“十四五”开局之年，财政面临继续扶持小微企业和稳定宏观杠杆率的重要任务，需要保障财力支持和提高支出效率。为此，《意见》提出合理安排预算支出规模，预算编制不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩；安排财政赤字要与经济逆周期调节相适应，将政府杠杆率控制在合理水平。与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出涉及教育等领域，带来了财政支出固化、支出规模不断增加和资金重复投入等问题。此次《意见》打破预算与支出挂钩机制，推动财政支持与经济逆周期调节相适应，这意味着预算支出将更加精准灵活，对宏观经济调节能力增强，能够提高预算支出效率，降低无效支出，控制政府杠杆率增速。与此同时，《意见》进一步优化财政支出结构，要求坚持“保基本民生、保工资、保运转”的财政支出优先顺序，落实政府过紧日子要求，坚决兜住“三保”底线，不留硬缺口。
第三，防范化解地方政府隐性债务风险，增强财政可持续性。2020年疫情冲击下，逆周期调节政策在稳定经济增长的同时，也带动政府杠杆率上升7.1个百分点（图2），增幅达历史较高水平。在财政紧平衡状态下，地方债务压力和偿债风险有所增加。为此，《意见》对遏制隐性债务增量和化解存量债务提出了新要求。一是坚决遏制隐性债务增量，严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债。这将进一步硬化预算约束，使严禁新增隐性债务成为红线、高压线，从而稳定政府杠杆率，遏制地方债风险继续增加。二是妥善处置和化解隐性债务存量，清理规范地方融资平台，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。这意味着城投债的政府兜底信仰将被打破，有利于发挥市场定价机制在城投债发行和投资中的作用，促进风险合理定价和资源有效配置。融资平台破产重整和清算是一种市场化的隐性债务化解途径，能够对融资平台和地方政府的债务进行隔离，避免债务风险过度集中在财政部门，增强我国防范化解重大风险的能力。
（点评人：中国银行研究院 王梅婷）
(本文作者介绍：中国银行总行一级部门。研究领域涵盖全球经济、国际金融、宏观经济与政策、金融市场、银行业发展等。)