近日，自然资源部、农业农村部、国家林草局联合印发《关于完善设施农用地管理的通知》（以下简称《通知》），从用地分类、选址规模、备案登记、监管退出等方面完善设施农用地管理，在守住耕地保护红线前提下，促进设施农业发展和乡村振兴。
设施农业是现代农业的重要形式，可显著提高农业资源利用率和土地产出率。近年来，设施农业快速发展，新产业新业态不断涌现，亟须完善用地管理；同时，一些地方对设施农用地监管不严，存在以设施农业为名开展非农建设等问题，仍需重申用途管制要求，坚决守住农地农用底线。
正面清单分类管理，明确用地方式与保障方向
《通知》采取正面清单方式，对设施农业用地实行差异化管理，明确三种类型：未对耕作层造成破坏的设施农业，以及面积较小的农田水利、水肥一体化等设施，按原土地用途管理，无需办理用地手续；对耕作层造成破坏、直接为农业生产服务的种植养殖生产和附属设施，以及规模化农业生产附属设施，按设施农用地管理，办理设施农用地备案手续；未纳入“设施农业使用土地正面清单”的设施，办理建设用地审批手续。通过清单管理，一方面防止将无需备案的设施纳入备案，减少经营主体负担；另一方面厘清设施农用地与建设用地边界，确保“农地农用”。
在选址上，《通知》明确两条主线：国土空间层面，各地依托国土空间规划“一张图”，明确设施农用地通则式选址要求，设置鼓励类、允许类和禁止类区域，在守牢生态保护红线等三条控制线、避让规划重大项目预留空间的基础上，主动引导设施农业合理布局；实施落地层面，由县级农业农村部门会同自然资源、林草部门，综合考虑产业布局和国土空间管控要求，指导经营主体做好选址。设施农用地不得占用永久基本农田，允许占用永久基本农田以外的耕地；鼓励使用戈壁荒漠盐碱地等未利用地、存量建设用地和各类空闲土地；占用林地、草原的设施农业类型有一定限制。
在规模控制上，设施农用地上的设施分为生产设施和附属设施。《通知》对生产设施规模不作限制，对附属设施实行用地比例和规模上限控制，附件列出规模化农业生产、作物种植、畜禽水产养殖等不同类型附属设施规模参考标准，省级自然资源主管部门可因地制宜确定用地比例和规模上限。同时，适度扩大支持范围，将桑蚕、蜂等特种养殖设施纳入设施农用地管理，但不得将赛鸽、赛马等设施纳入；允许在用地类型、基本功能、设施结构不改变的前提下，利用现有设施兼容自产农产品就地展销、直播带货、农业无人机起降、农业技术科普、研学体验等功能，但不得为此新建设施，不得将交易市场、展销展示场所等非农设施纳入设施农用地管理。
提高备案层级，强化登记服务与全链条监管
备案是设施农用地全链条管理的核心环节。2019年以来设施农用地由乡镇人民政府备案，《通知》总结实施经验，将备案层级提高到县级，有条件的地方可将面积较小、农户自主经营且投资规模较小的设施农用地委托乡镇人民政府备案。备案由县级自然资源部门会同农业农村部门在国土空间规划“一张图”上办理，农业农村部门先行审核设施农业建设方案，对是否允许备案提出明确意见。只涉及占用林地、草原的设施农用地，办理永久占用林地、草原审核手续后，将批文抄送所在地县级自然资源主管部门，纳入设施农用地监管，无需重复办理备案。附件列出备案参考要求，各省份可进一步明确备案要件、流程、时限。
《通知》首次对设施农用地及建（构）筑物不动产登记服务作出规定。当事人可持设施农用地权属来源材料、备案材料、地籍调查成果、县级农业农村主管部门出具的设施农业建（构）筑物完工认定材料等，申请办理设施农用地及建（构）筑物不动产登记；有抵押需求的，及时做好抵押登记服务，并可与首次登记并联办理，切实保护经营主体权益、支持抵押融资。
监管方面，《通知》附件列出“设施农业使用土地负面清单”，明确土地使用红线底线。比如，不得利用设施农用地建设别墅、私人会馆、住宅住宿、会议场所，以及其他餐饮、娱乐等非农设施；不得建设采土采矿采砂采石设施等。存在负面清单情形的，注销备案并依法依规严肃处置。省级自然资源主管部门依托国土空间规划“一张图”建立设施农用地管理模块，实施全链条、全生命周期监管。同时完善退出机制：空闲设施农用地在发展新设施农业时优先使用；确实无法重新利用的，注销备案，按合同约定拆除建（构）筑物、恢复原用途；按耕地等原土地用途管理的设施农业，超过两年不再经营的，应按合同约定拆除温室大棚等设施，恢复土地原状。设施农用地复垦后的新增耕地，符合条件的可按规定用于耕地占补平衡。
明确职责分工，强化督察执法与政策落地
《通知》坚持“国家把握宏观政策、省级制定具体要求”。国家层面主要对宏观方面作出要求，附属设施规模、备案流程等附件内容为参考标准；省级自然资源部门会同相关部门，结合本区域设施农业发展特点，明确省级设施农用地管理要求，保障设施农业发展合理用地需求。部门间，自然资源部门以用地管理为主，农业农村部门以行业管理为主，林草部门负责设施农用地占林占草有关事宜，建立联合监管、信息共享机制，压实各环节管理责任，形成工作合力，依据职责及时发现、处置违法违规行为。
督察执法方面，国家自然资源督察机构将持续紧盯“大棚房”等明令禁止的典型问题，加强常态化研判及实地核查，督促地方及时查纠工商资本以设施农业为名违法占用耕地搞私家庄园、别墅、度假酒店、经营性住宅以及餐饮、住宿、娱乐、会议等非农业生产经营问题，对新增问题“零容忍”，坚决防止反弹；持续督促指导地方自然资源部门依法依规履职，严守土地使用红线底线，严肃查处以设施农用地为名从事非农业建设行为。
自然资源部相关司局负责人表示，下一步，自然资源部将与省级自然资源部门加强对接，收集各地反馈问题，明确政策口径，加强政策宣贯和解读培训；指导省级自然资源主管部门细化设施农用地管理要求；将设施农用地监管纳入自然资源日常督察，健全完善常态长效机制，切实防止设施农用地用于非农建设，促进设施农业健康有序发展。
新京报记者 张建林
编辑 张树婧 校对 王心
