中航证券：美股风险偏好的恢复可能需要更长时间

美国“紧急状态”的前世今生

来源：中航证券　作者：董忠云 符旸 方堃 郑梓淳

一、美国颁布紧急状态属于权力制衡之下的有限集权模式

美国民主政治制度设计的一个重要特点是“制衡”，即权利不向任何环节集中，而是各环节相互制约，“三权分立”就是典型的代表。美国宪法将权力一分为三，实质为权力制衡，防止权力的集中与滥用。美国国会是国家最高立法机构，由参议院、众议院构成；美国总统拥有行政决策权；最高法院拥有司法权。民主与制衡意味着各项政策的出台往往要经过反复的协商、博弈与妥协的过程，这在一定程度上降低了美国政治决策与执行的效率。但美国的政治制度在坚持以“民主与制衡”为底色的同时，也通过一系列机制确保了在紧急时刻，其政治体制能够具有一定的灵活性。宣布“紧急状态”这一制度就是美国政治制度具有灵活性的典型体现。

美国宪法第二条规定“行政权属于美利坚合众国总统”，该条款确立了总统作为行政首脑的地位和权力。总统指挥与监督内阁各行政部门施政，各部门的部长与各独立机构的首长是相关职能领域的总统顾问，均不得违反总统的意志与政策。20世纪以来，美国总统权力与地位显著提升，危机时期行使的权力大于平常时期，在对外事务上的权力大于对内事务。美国宪法授予总统的权力包括行政权、立法倡议权、议案否决权、外交权和军事权，国会可以通过立法将某些决定的权力委托给总统，紧急状态时期授予总统行使特别权力，制定框架性法律（区别于一般法律）对总统权力赋予宪法地位。

美国总统在宣布进入紧急状态上拥有较大的自由裁量权，紧急状态令是总统单边行政行动权力的体现，但这并不意味着期间总统行为完全放任。

早期总统有权宣布国家紧急状态，而不必限制其范围或持续时间，无需引用相关法规，也无需国会监督。1952年，扬斯敦钢管公司诉索耶案中，美国联邦法院判决总统杜鲁门国家紧急状态时期侵犯了国会立法权，表明在对外政策方面不会偏袒总统，总统在紧急状态期间施政依然要受到内部权力制约。

1976年国会通过了《国家紧急状态法》，终止了此前（应对大萧条、朝鲜战争、邮政罢工、尼克松冲击）仍在生效的国家紧急状态，此后总统宣布国家紧急状态必须立即通知国会，指明依据的法律条款，并定期向国会报告，紧急状态应在宣布一周年之日自然终止。国会在6个月后必须审议是否终止国家紧急状态，国会可以动用共同决议终止紧急状态，但总统认为必要，仍可宣布新一轮紧急状态。这一法律条款虽然没有实质上削弱总统的单边权力，但通过限制紧急状态时限表明总统权力实行仍然要受到国会权力制衡。

同时，总统的这一权力还会受到国会、法院、地方州政府、利益集团、舆论、选民不同程度的制约，如：拨款权完全属于国会，总统动用国库资金必须得到国会两院确认；国会还保留弹劾权，众议院享有弹劾权，参议院拥有审核弹劾总统的权力。

综上，美国总统通过宣布紧急状态能够实现一定程度上的集权，这种阶段性的、权力制衡之下的有限集权模式，为美国政治制度提供了一定的灵活性。

二、美国紧急状态背后的综合应急管理体系与法律框架

（1）经历数十年的发展，美国逐步确立了总统领导下多部门协同综合应急管理体系

二战后，美国联邦政府陆续成立了一些部门来应对各类灾害，但这些机构各自独立运行，它们之间并没有形成协调性的规划。同时，随着朝鲜战争、苏联核武器威胁等一系列事件导致冷战加深，美国更倾向于关注民防问题，国防部负责所有民防项目，民防预算的增加或削减主要取决于受冷战威胁的程度，这种情况在肯尼迪政府期间达到最高峰。

70年代古巴导弹危机的解决，核战争的威胁逐渐消退，美国开始实行综合应急管理模式。标志性事件是1979年联邦紧急事务管理局（FEMA）的成立，对地方分散的应急管理部门和项目进行重组。同时，国会也增加了不同的法案与项目，包括对1974年的《减灾法案》（Disaster Relief Act）的修订，1988年国会通过《斯塔福德减灾和紧急援助法》规定了紧急状态的宣布程序，明确了公共部门救助责任，概述了各级政府间的救援程序，授权FEMA在“自然灾害”期间向州和地方政府提供应对灾难的援助。国会专门预算财政拨款设立减灾基金（DRF），由FEMA进行管理必要时调动联邦基金协调国家减灾行动，2020年2月末减灾基金结余348.4亿美元。

2001年9·11事件以后，应对突发事件的范围已扩展到遍及美国本土，保卫国土安全成为政府的头等大事。2002年11月25日，布什签署政府改组计划法案，宣布在FEMA的基础上成立了国土安全部，形成了涵盖各类突发事件的应急管理体系。国土安全部由FEMA、海岸警卫队、移民与规划局、海关总署等22个联邦政府机构合并而成，主要负责与地方应急机构的联络，在紧急状态下，负责评估突发事件造成的损失，协同地方组织实施应急救助。目前国土安全部在全美设有10个地区代表处，工作人员达24万人之多，其2021财年（2020年10月至次年10月）预算额高达498亿美元。

2005年卡特里娜飓风暴露了美国政府在应对重大突发事件的机制方面仍存在缺陷，为此，布什总统签署了《后卡特里娜时期应急管理改革法》，规定在紧急状态下FEMA直接对总统负责，代表总统协调灾难救助事宜，授予其实质性权力，包括协调州和地方政府、27个联邦政府机构、美国红十字会和其它志愿者组织的应急响应和灾后恢复重建活动。

（2）不同紧急状态有关的框架性法律覆盖范围不同，在授予总统权力上互为补充

表1列出的重要的框架性法律，分别为不同类型的紧急情况（包括国家紧急状态、公共卫生紧急状态、重大灾难紧急状态）下授予总统权力提供了法律基础。

1976年《国家紧急状态法》（NEA），将国家紧急状态的决定权留给总统，该法律本身不授予任何紧急权力，而是授权总统通过宣布国家紧急状态，可以援引多达136项法律条款所包含的特殊权力。总统在声明中必须指定他打算行使的权力，并且如果他在清单中增加了新的权力，则必须发布更新。

重大灾害紧急状态的主管部门是美国国土安全部下属的联邦紧急事务管理局（FEMA），其法律依据是1988年《斯塔福德减灾和紧急援助法》（Stafford Act）。根据该法案，美国总统针对重大灾害事件，可作出两种声明：一种是宣布重大灾难（major disaster declarations），其覆盖范围广，通常适用于飓风、火灾等各种自然灾害，能够通过失业援助、食品券、法律服务、紧急公共交通、紧急通讯等方式直接救济受灾地区；另一种是宣布紧急状态（emergency declarations），用于提供紧急援助支持州和地方应对特殊事件，包括向州和地方政府提供技术和咨询，为个人和家庭提供临时住房和捐款，分发药品和食品券等。程序上，各个州地区领导先向总统申请紧急援助，总统再宣布相应的紧急状态下发给各个州，依据该法对两种紧急状态下特殊权力的规定，总统才可以动用联邦资金通过法定方式支持州和地方的救灾工作。紧急状态下总统可自行批准给地方提供的联邦援助，但总额不得超过500万美元，若超出该数额，总统必须报告国会审批。

公共卫生紧急状态（突发公共卫生事件）的主管部门是美国卫生和公共服务部（HHS），法律依据是1944年《公共卫生服务法》（PHSA）。总统可以依据《公共卫生服务法》命令卫生和公共服务部长宣布公共卫生紧急状态，进而援引《社会保障法》所包含的紧急权力，包括可以取消某些医保、医疗援助和儿童健康保险计划（CHIP）的限制，以便为医疗保健服务提供便利。

2020年特朗普为应对新冠疫情宣布了公共卫生紧急状态、国家紧急状态、还援引《斯塔福德法》令美国50个州、联邦特区以及5个海外领地同时宣布紧急状态。上述三种紧急状态下对应总统紧急权力相互补充，对于总统疫情时期施政不可或缺，令总统可以调用工业产能满足防护用品需要，取消部分医保限制便于实施病毒检测，动用联邦资金为地方防疫提供支持等。

表 1：紧急状态时期授予总统权力的框架性法律（Emergency Framework Statutes）

资料来源：纽约大学法学院布伦南中心、中航证券研究所

三、美国历史上的紧急状态

（1）公共卫生紧急状态和重大灾害紧急状态

历史上美国总统多次援引针对公共卫生事件、重大灾害事件的框架性法律，宣布全国范围内或者地方范围内进入紧急状态，从而扩大联邦政府可行使的权力。

据美国卫生部统计，2005年以来为应对38次突发事件而宣布公共卫生紧急状态累计91次，大部分发生在州地区内，主要是由于飓风、森林大火等自然灾害，而全国范围内的公共卫生紧急状态主要原因有2009年的H1N1流感、2017年鸦片类药物泛滥危机以及2020年的新冠肺炎疫情。

据联邦紧急事务管理局（FEMA）对美国各地区应急救灾情况的统计，1974年至今，总统平均每年给地方下发44项重大灾难声明，平均每年给地方下发12项紧急状态声明。特朗普自2017年担任总统以来，已多次援引《斯塔福德法案》，宣布进入紧急状态，如应对加州大火等。联邦政府也曾经使用FEMA的资源来协助医疗活动。2000年10月，克林顿总统曾相继宣布新泽西州和纽约州进入紧急状态，下令FEMA提供500万美元的联邦援助来支付蚊帐等费用，以应对新泽西州和纽约州爆发的西尼罗河病毒疫情。

（2）国家紧急状态

在1976年《国家紧急状态法》颁布之前，美国总统共7次宣布国家紧急状态。自1979年卡特总统为制裁伊朗动用国家紧急状态令以来，算上此次因新冠肺炎疫情特朗普宣布国家紧急状态，美国历届总统共启动64次国家紧急状态。其中克林顿任期最多达到17次，特朗普自2017年当选美国总统以来已经达到8次。由于美国总统在宣布进入紧急状态上拥有较大的自由裁量权，且可在宣布进入紧急状态后依法获得136项紧急权力，因此，这一“三权分立”下的制度设计被美国总统频繁使用也就并不特别。

美国历史上宣布进入国家紧急状态多集中于制裁、贸易、国防领域。制裁相关的国家紧急状态占绝大多数，例如2019年5月特朗普总统宣布国家进入紧急状态，禁止美国公司使用“威胁国家安全”的企业所生产的电信设备。贸易相关的国家紧急状态主要是涉及军品的出口管制条例的更新。国防方面，布什总统在2001年9·11事件后宣布国家紧急状态，总统可以调动国民警卫队或退伍军人组织军队，并动用国防预算，打击恐怖组织。而公共卫生相关的国家紧急状态却仅有两次，分别是此次新冠肺炎疫情和2009年H1N1流感。

（3）特朗普任内的国家紧急状态

特朗普任内曾因人权、选举干涉、地区局势、5G设备安全等制裁原因动用过6次国家紧急状态令。在国家紧急状态法律框架的基础上，美国《国际紧急经济权力法》是进行经济金融制裁的依据。根据《国际紧急经济权力法》，在国家安全和经济利益受到重大威胁时，美国政府可使用冻结、没收外国政府和个人持有的美国资产，其他制裁手段还包括贸易禁令、资本管制等等。

特朗普任内另有2次紧急状态令则是为了扩大总统国内施政的权力。2019年2月，特朗普为了兑现其有关美墨边境墙建设的竞选承诺，不顾国会反对，宣布国家紧急状态，试图将军队预算中建筑项目资金挪用于在美国南部边界修建隔离墙。3月美国参议院通过了民主党把控的众议院起草的联合决议，推翻特朗普宣布的紧急状态。这一国会决议迫使特朗普第一次使用否决权，将否决文书退回国会复议。而国会如欲再度推翻总统否决，需要三分之二的多数同意，就当时的政治生态来看几无可能，最终国会未能成功驳回总统的否决。这一事件充分体现了权力制衡下的有限集权特征。

2020年特朗普此次发布国家紧急状态令同样是为了扩大总统权力，意在突破平常时期联邦对地方行政干预的法律限制，动员联邦财力物力资源，援助美国地方新冠疫情防控。

表 2：特朗普任内8次宣布紧急状态令一览

资料来源：美国《联邦纪事》、中航证券研究所

（4）美国历史上宣布国家紧急状态后的美股表现

以往美国总统宣布国家进入紧急状态后，通常短期风险资产承压，避险资产表现更佳，风险偏好恢复需要一段时间。在历史上美国宣布进入紧急状态的案例中，剔除制裁原因发布的国家紧急状态，我们选取了影响范围较大的三个案例，分别为2001年9·11事件、2005年卡特琳娜飓风和2009年H1N1流感，以其后大类资产表现作为参考。通过计算可以发现，在美国宣布进入“国家紧急状态”后一个月内，美股回报率为负，而美债和黄金等避险资产则相对表现更佳，不过此后风险偏好逐渐改善，以3个月和6个月的周期来看，股市均能取得正收益。但本次新冠疫情较为特殊，疫情事件的持续时间要长于9·11事件和卡特琳娜飓风，且疫情对经济的冲击大概率要远大于上述三个事件。因此，我们认为美股风险偏好的恢复可能需要更长时间，全球以及美国本土疫情的后续发展情况是主导因素。

表3：历史上美国总统宣布国家紧急状态后标普500指数区间涨跌幅

资料来源：wind、中航证券研究所