文/岳传刚
农村“三权”抵押贷款改革创新探索在实践中仍面临思想不到位、认识不统一、发放进度慢、发展不协调等诸多困难。因而，需要引起全社会的高度重视、大力支持和积极参与。
“农户增收难、农民贷款难、银行放贷难”的农村经济发展制约瓶颈，已经成为农村改革发展以及新农村建设的突出问题。农村“三权”抵押贷款，是推进农村金融改革纵深发展、化解“三农”融资难题、突破农村金融“失血”瓶颈的重要创造，具有地宽面广、涉及国家政策法律性强等特点。然而，在农村“三权”抵押贷款改革创新探索实践中仍面临思想不到位、认识不统一、发放进度慢、发展不协调等诸多困难。因而，需要引起全社会的高度重视、大力支持和积极参与，尤其需要银行、政府、监管、担保、保险等多个部门加强合作，共同探索实践。本文以重庆市农村“三权”抵押融资改革创新为例，就面临的主要困难与对策思考进行探讨。
农村“三权”抵押贷款具有重要意义
“农业增收难、农民贷款难、银行放贷难”的农村经济发展制约瓶颈，既是农村经济体制改革、社会主义新农村建设乃至城乡统筹发展的一个突出问题，更是各级政府直接面对并且需要化解的难点问题。因此，农村“三权”抵押贷款改革创新，对于支持新农村建设、服务“三农”经济、深化农村金融改革、推进城乡统筹发展具有重大意义。
一是有利于加快推进农村金融改革、切实搞活农村金融市场。抓好农村“三权”抵押贷款改革创新，是全面深入贯彻落实“一行三会”《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》等文件精神的实践行动，有利于深化农村金融体制改革、解决农村金融服务不足的问题，有利于充分发挥政策性、商业性、合作性金融支持农业及农村经济发展，推进城乡统筹改革。
二是促进农民增收致富、加快社会主义新农村建设的重要抓手。开展农村“三权”抵押贷款改革创新，有利于加快推进农村“资源”向“资本”以及“资产”的过渡，大力激发农民创业热情，促进农民将财产性权利变成现实收益，支持农户增收致富，帮助农民增收财产性收入，加快建设社会主义新农村，营造农村和谐社会环境。
三是深化农村金融改革、解决农村“贷款难”问题的必然要求。开展农村“三权”抵押融资改革，加快农村产权制度创新，有利于探索解决农村金融服务的制度性缺陷，最大限度地盘活农村闲置资产，有效消除农村资金供给矛盾，化解农民“贷款难”问题，加快实现城乡金融服务公平化、均等化，对全面提升农村金融服务水平，加快推进农村经济社会发展具有重大作用。
农村“三权”抵押贷款改革创新难题待解
早在2010年底，重庆市政府就确定了以“三权”抵押贷款为核心的农村金融改革创新思路，并制定了《重庆市农村土地承包经营权、农村居民房屋及林权抵押融资管理办法》，由此拉开了全市全面展开“三权”抵押贷款工作的序幕。2010年5月在重庆市石柱县率先开展了农房抵押贷款试点，此后在2011年2-3月又相继开展了林权、土地承包经营权抵押贷款试点，部分区县还开展了农村“三权”抵押贷款业务探索，初步收到了效果。截至2013年12月，全市已有6家商业银行累计发放“三权”抵押贷款486亿元、贷款余额达到327亿元。虽然全市农村“三权”抵押贷款已经开始起步，但是也面临着一些需要解决的问题和困难。
“三权”抵押贷款改革创新存在的“三不”问题需要加快解决。在“三权”抵押贷款改革创新中，还存在着“三不”问题，即有关部门尤其是部分商业银行、担保公司等机构对开展农村“三权”抵押贷款存在不够重视、思想不够统一、认识不够到位的问题，从而为“三权”抵押贷款推进工作增加了难度，因而把众多持有农村“三权”证件的贷款客户挡在了门外。此外，金融机构即便开展了“三权”抵押贷款业务，却总试图把贷款风险转嫁给政府职能部门或农业担保公司，要求“三权”贷款者先向农业担保公司申请，再由农业担保公司审核、同意，并向金融机构提供贷款担保抵押协议，金融机构再据此进行贷款审核，待“三权”贷款者出示国家相关部门颁发的权属证明后，才能取得“三权”贷款，并且贷款额度普遍不高。重庆市累计发放“三权”贷款总额依然离全市提出的目标差距较大，需要各级部门加快实践探索。
各个区县之间以及“三权”抵押物品之间的发展极不平衡、不协调。一是各个区县之间发展存在较大差距。一些区县“三权”抵押贷款可达5亿元以上，但少数区县则只有几千万元，而多数区县“三权”抵押贷款仅有几百元甚至为零。二是“三权”抵押贷款品种之间极不平衡。以2012年前9个月数据为例，在全市累计发放的“三权”抵押贷款99.5亿元中，林权抵押贷款占比为81.11%、农房抵押贷款占比为8.74%、农村土地承包经营权贷款占比为3.02%、集体建设用地使用权及塘库堰承包经营权抵押贷款占比为7.13%。三是商业银行开拓“三权”抵押贷款业务市场不平衡。从全市的整体运行情况看，涉及“三权”抵押贷款业务领域的商业银行只有5家，而真正运行较好的只有农村商业银行。由此表明，农村“三权”抵押贷款的区县地域结构、贷款品种结构、贷款银行之间的发展不尽合理，需要不断优化调整、协调平衡向前推进。
有关配套机制及体系需要加快建立完善。一是农村确权颁证工作尚未实现全面覆盖、完全到位，不少农户还没有获得权证。二是开展农村“三权”抵押物评估面临专业评估机构数量较少、价值评估费用过高等问题，例如个别农村“三权”抵押贷款项目的收费标准占到了贷款额度的10%。三是农村资产流通转让与农村资产交易要素市场体系建设不完善、不配套。四是农村“三权”抵押物的处置变现尚有较大困难。
有关法律障碍尚未完全消除。为了更好地推进农村金融改革创新、为全面开展农村“三权”抵押贷款业务提供司法保障，重庆市高级人民法院出台了《关于为推进农村金融服务改革创新提供司法保障的意见》（渝高法[2011] 28号）。文件明确规定，审理涉及农村“三权”抵押融资纠纷案件，当事人依照市人民政府2010年115号文件和重庆市农村“三权”抵押融资实施细则设立的抵押人，人民法院应当认定有效。同时，该文件还规定以农村土地承包经营权设定抵押的，抵押权人可以以该农村土地承包经营权流转所得的价款优先受偿；以农村居民房屋和林权设定抵押的，抵押权人可以以拍卖、变卖、协议变现方式所得的价款优先受偿。与其他省市相比，重庆市已经从法律层面对“三权”抵押设定的有效性予以了明确，为金融机构开办“三权”抵押贷款业务提供了法律支持。但该意见中的明确规定同中华人民共和国物权法、担保法中涉及的设定抵押规定存在一定矛盾。同时，该意见对农村“三权”抵押法律纠纷的执行，也没有提出具体的司法解决途径，如果一旦贷款出现风险或者发生了损失，金融机构很难通过法律保障途径来维护自身权益。
求解农村“三权”抵押贷款改革困局
作为在现代经济建设发展中起着核心功能作用的金融业，一定要坚定不移地推进农村“三权”抵押融资改革创新，丰富统筹城乡综合配套改革试验内容，帮助农民增收致富奔小康。
确立“三权”抵押贷款在农村金融服务创新中的战略基点地位。开展“三权”抵押贷款是金融支持城乡统筹发展的重大突破，是丰富民生金融改革的重要内容、是深化农村金融改革发展的重要途径。因此，金融机构要切实提高思想认识，确立“三权”抵押贷款在农村金融服务创新中的战略基点地位。未来5年，重庆市金融机构开展“三权”抵押贷款经营的指导思想是：坚持以“科学发展、富民兴渝”为指针，以“一统三化两转变”为战略，以“三个领先发展”为目标，加快建立完善制度，简化操作流程，减少审批手续，严格规范管理，狠抓风险控制，延长服务范围，扩大覆盖领域，积极发放贷款，强化资金投入，全面推进农村“三权”抵押贷款业务持续健康向前发展。
层层细化目标分解任务，强化“三权”改革创新考核机制建设。到2015年，重庆市将努力实现农村“三权”抵押融资1000亿元以上，帮助农村增加财产性收入的目标。因此，必须做到细化目标任务，强化责任考核，狠抓落实到位。
一是坚持“双线”下达目标任务。所谓“双线”包括两部分，“一线”是市政府职能部门应根据“圈”、“翼”特点和区域地域实际情况（重庆市将辖内40个区县划分成一圈两翼，即“一圈”为“一小时经济圈”地区，主要包括重庆主城9区及周边14个区县计23个区县。“两翼”分别是渝东北翼地区、渝东南翼地区），将全市1000亿元以上“三权”融资目标分解到各个区县，再由各个区县将目标任务分配到各个乡镇甚至细化到具体村社、落实到农户对象。“一线”是人民银行牵头各个金融监督部门，根据各家商业银行的职能定位及网点设置情况，将“三权”抵押贷款投放目标横向分配到各家金融机构，再由各家金融机构将目标任务纵向分配细化到分支机构。
二是建立完善目标责任考核机制。地方政府应加强“三权”融资改革责任考核，设立农村“三权”抵押贷款资金投放目标奖项，每年对超额完成“三权”贷款发放任务的金融机构及区县（乡镇）政府给予奖励，充分调动各级政府及各家金融机构增加“三权”贷款投入的积极性。
三是建立沟通协调机制，各个区县应当成立农村“三权”贷款工作领导小组，定期召开会议，加强沟通交流，从而形成银政（政府）、银担（担保公司）、银保（保险公司）、银中（专业评估公司）齐抓共管、相互合作、多方共赢的“三权”抵押融资工作联动机制。
四是建立政府资源与商业银行“三权”贷款投放挂钩考核机制，坚持做到政府资源向“三权”抵押贷款投放数量多、范围广、效果好的商业银行倾斜，以调动金融机构增加“三权”贷款投入积极性。
突出“三个坚持”，加快推进农村“三权”抵押贷款业务市场整体向前发展。一是坚持“先简后繁”原则，围绕农村金融服务市场需求，重点拓展农房、林权抵押贷款市场，在此基础上稳步推进农村土地承包经营权抵押贷款。二是坚持分类指导原则，根据各个区县农村产权要素建设现状与分布实际，做到统筹整体、兼顾各方，区别对待、各有侧重，即在渝东南翼、渝东北翼地区重点突出林权和农房抵押贷款业务，在一小时经济圈地区重点突出农房、农村土地承包经营权抵押贷款业务。三是坚持“差异发展、错位经营”，做到“有所为、有所不为”，围绕市场需求，紧贴贷款主体，结合大农村、大山区、大库区、大移民特点，“三权”抵押贷款资金要突出支持现代化农村小微企业、产业化的农业企业、规模化的种养殖业能手、专业化的运输运销及加工大户以及农村耕田收割专业大户等方面。通过分类指导、区别对待、各有重点地开展“三权”抵押贷款业务，实现全市“三权”抵押贷款市场稳步持续整体平衡向前发展。
加快建立完善配套市场体系，保障农村“三权”抵押贷款业务健康发展。一是加快“三权”确权颁证工作进度。目前，重庆市还有大量房屋未进行确权颁证，并且原来的颁证确权面积低于实际面积的农户较多。虽然林权确权颁证完成进度较快、比例较高，但是部分地区也存在实际面积与颁证面积出入较大的问题。对此，政府部门应进一步强化考核制度，加快确权颁证工作进程，切实提高时间效率，落实限时办结责任，加大监督检查力度，指导区县统筹做好“三权”确权颁证工作，使广大农户尽快获得“三权”贷款融资的有效“身份证件”。二是“三权”登记机关应做到一切从实际出发，坚持效率优先原则，加快建立完善操作规则，简化登记程序，尽量做到简便易行、费用低廉。三是建立完善农村综合产权交易市场体系，促进农村“三权”资产自由合理流转。四是扩大参与金融机构范围，要通过有力措施，积极支持引导城市商业银行、村镇银行、小额贷款公司、担保公司等更多金融机构进入“三权”抵押贷款业务市场。五是坚持农村“三权”抵押贷款风险补偿政策，适当提高区、县财政风险补偿比例，并对“三权”抵押贷款业务开展良好的银行给予财政补贴及奖励。六是加快建立健全与完善“三权”抵押专业评估中介机构，重点从“三权”价值评估、价值确认参准、收费比例以及收费监督等方面进行统一规范，严格评估机构操作行为。
加快建立完善“三权”抵押贷款法律纠纷案件的执行规程及具体实施细则。建议应在重庆市高级人民法院《关于为推进农村金融服务改革创新提供司法保障意见》的基础上，尽快建立完善涉及农村“三权”抵押贷款法律纠纷的执行程序、操作规则及具体的司法解决途径，化解经营风险，尽量减少贷款损失，为金融机构增加“三权”贷款投入排忧解难。
同时，金融机构要正确处理好银行自身维权与切实保护农民合法权益之间的关系。农村“三权”抵押融资工作是重庆的民生工程之一保护农民的合法权益是此项工作的根基。因此，金融机构要把握三个要点：一是要在贷款业务办理前，做好包括贷款利率定价在内的政策宣传解释工作，保证贷款人的知情权；二是在贷款抵押品的选择和价值评估上，要充分协商、尊重农民的意见；三是在需要处置抵押品时，尽可能寻求最佳合理的处置方案，最大限度地减少农民损失，防止农民合法权益受到侵犯。
确保农户“三权”贷款方便。“三权”抵押贷款作为重庆市农村金融改革创新最核心、最关键的内容，要做好这项工作需要各家金融机构不断地坚持改革创新发展、不断探索试验前行。因此，金融机构要深入解放思想，创新观念，拓宽视野，通过“三权”整体打包、一揽子捆绑的方式，作为贷款农户申请银行贷款的抵押物品，更好地满足农村贷款市场需求；通过对信用等级高、经营管理能力强的农户实行集中审批、一次授信、分期使用的办法，增强“三权”贷款灵活性、操作性；通过“三权”抵押贷款同小额贷款、小微企业发展政策联系起来，更好地发挥联动效应；通过探索“‘三权’抵押＋联户担保＋保险公司”、“‘三权’抵押＋信用贷款＋保险公司＋担保公司”、“‘三权’抵押＋专业合作社担保＋保险公司”、“‘三权’抵押＋产品销售公司”、“政府＋担保＋银行＋‘三权’贷款农户”等多种新模式，为广大农户提供更多更新的贷款产品，更好地支持农业及农村经济发展。同时，要从未来持续长远发展考虑，组建农村金融控制集团公司，系统性解决全市农村“三权”抵押融资问题。
加大政策宣传力度，提高“三权”贷款品牌认知度。“三权”抵押贷款作为全国农村金融改革发展的新鲜事物，主体对象是广大农民、服务地域在广大农村，需要深入广泛加强宣传，扩大社会影响。2011年10月，重庆出版集团公开出版发行了《农村“三权”抵押贷款实用手册》，该手册以一问一答、有问必答的方式，汇总了涉及“三权”抵押的各项政策规定、银行贷款程序、办理登记要求，认真回答了农村“三权”抵押贷款涉及的207个问题和12个实践案例，为充分激发全市广大农民的创业兴业热情，培养造就更多的农民企业家、创业致富能手，帮助农民增产增收，加快农业及农村经济发展，建设和谐社会主义新农村提供了办事指南、架起了致富桥梁；为全市商业银行金融机构尤其是广大农村金融服务工作者积极投身改革发展热潮，开展农村金融服务创新，切实搞活农村融资市场，大力支持农业及农村经济发展，有效帮助农民增加财产性收入提供了帮助和有力支撑。
在此基础上，重庆市区县各级各部门尤其是紧密相关的部门要通过电视、网络、报刊等新闻媒体以及有关会议、专题培训、现场讲解等多种形式，深入开展“三权”抵押融资宣传，主要目的就是要让农村基层干部及广大农民充分认知、了解、掌握并积极参与“三权”抵押改革创新，从而提高“三权”抵押贷款特色品牌认知度。
建立沟通协调机制，形成齐抓共管联动效应。“三权”抵押贷款作为农村经济金融改革创新发展的一项重要工程，涉及多层级多方面、政策性强、市场反响大。因而，需要建立完善沟通协调机制作为保障。市、区（县）应建立健全农村“三权”抵押贷款工作协调机制，由政府金融工作领导小组负责召集有关会议，定期交流情况，加强信息沟通，从而形成一个由政府主导、金融办主办，人民银行、监管部门、登记机关、商业银行、担保公司、保险公司、中介机构等重点部门积极参与，相关部门协调配合、各个方面齐抓共管的农村“三权”抵押贷款推进发展新格局，为推进农村“三权”抵押贷款发展创造宽松优良的外部环境。
切实优化金融生态环境，增强农村社会信用意识。一是进一步健全完善农村金融生态环境建设协调机制，加强农村信用体系建设，着力优化农村金融生态环境，全面推进金融安全区创建工作。二是应由政府金融办牵头“一行三局”联合组织开展以诚信农村宣传教育、抓好农户信用档案建设为主要载体，以农民参与、农民受益、农民讲诚信为基本方法，以优化农村金融投资环境、建立农村信用长效机制为主要目标的“诚信农村”教育活动，不断增强农村社会信用意识。三是协调有关部门制定完善相关司法措施，依法受理和妥善审理、执行有关农村“三权”抵押贷款及农户小额信用贷款的纠纷案件，充分保障各个方面的合法权益。本文原载于《中国银行业》杂志2014年第5期，作者岳传刚系重庆三峡银行董事会办公室负责人，重庆市政府三峡库区可持续发展研究中心研究员，重庆市金融学会理事。
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