王旭（厦门大学人文学院教授）
三大市政体制的构成与发展情况
美国城市政府主要有市长暨议会制、城市经理制、城市委员会制等三种形式。
市长暨议会制（Mayor-Council Plan）：实行分权与制衡原则，与联邦政府体制结构较为相近。市议会负责批准预算、通过立法决议、监督政府运作等。市议会的议员一般为11-13名，均经选举产生。市长为行政主管，负责管理城市日常事务，经民选产生。根据市长权限的大小，又可以分为强市长（strong-mayor-council plan）和弱市长（weak-mayor-council plan）两种类型。在“强市长型”市长暨议会制下，市长拥有行政全权，可以聘任、罢免市行政部门主管，提出并执行市政预算，否决议会法案等，市议会处于次要地位。在“弱市长型”市长暨议会制下，议会同时掌握立法和部分行政权力，不仅控制预算权，而且可以直接任命一些市政部门的主管，市长的罢免权也受到很大限制。20世纪30年代在“强市长型”市长暨议会制中又衍生出兼设CAO的市长暨议会制。
城市（议会）经理制（City／Council-ManagerPlan）：与大企业管理体制——董事会经理制类似。市议会相当于企业的董事会，由民选产生，负责立法、批准预算和重大问题的决策，负责聘任城市经理并视政绩决定城市经理任期。市议会通常由5-9人组成，其议员多采取无党派普选的方式产生。城市行政部门主管是城市经理，管理城市的日常行政事务，负责编制预算，指导各政府部门工作，处理人事任免等相关工作。城市经理由市议会根据其教育背景、从业经历、管理能力等素质聘任，对市议会负责。作为行政管理专家的城市经理相当于企业的总经理，其名称也假企业总经理的称谓，被形象地称为城市经理（city manager）。有些城市经理制政府也设有市长，从议会成员中选出或由民选产生，多半为城市的礼仪代表。有的部分参与市议会工作，但没有超出其他议员的权力，也无权否决议会法案。
委员会制（Commission Plan）：立法与行政合一，统一集中在经选举产生的委员会。委员会委员既担负立法职能，又兼任市政府各部门的主管。委员会通常有3至5名成员，后来有的城市增加到7名。市长通常从委员中产生，大部分职责都是礼仪性的，并没有超出其他委员的权力。
此外，还有镇民会议（Town Meeting）和镇民代表会议（Rep.Town Meeting）iN种形式，但仅限于新英格兰地区部分中小城市，不具有全国性的普遍意义，因此，全国性市政体制，主要有上述三种。
美国三大市政体制自确立至今，发展情况有所不同。城市委员会制逐步衰落，城市经理制则长足发展，“强市长型”市长暨议会制取代“弱市长型”成为市长暨议会制的主要形式，并在其基础上演化出了市长暨议会制的亚型--CAO制。目前，美国城市根据各自特点采用不同的市政体制，由所在州颁发城市章程（city charter）授权建立。一般说来，25万人口以上的大城市多采用市长暨议会制；25万以下的中小城市以城市经理制为主；委员会制主要在少数小城市和县政府。就绝对数量而言，采用城市经理制的有3453个城市，占城市总数的49％，居第-位；其次是市长暨议会制，有3089个城市，占44％；最后是委员会制，有145个城市，仅占城市总数的2％。
三大市政体制的调整
三大市政体制形成后，只是经历一些局部调整，基本结构再没有大的变化，其中最大，也是最有意义的调整是CAO制的出现。
这次重大调整产生于20世纪30年代。当时在旧金山城市出现一场城市章程改革运动，一些人支持继续实行市长暨议会制，另一些人则主张改为城市经理制，最后，该市于1932年设立了CAO办公室作为妥协，由此开创了CAO制的先河。所谓CAO，就是为减轻市长的工作压力，由市长任命一名行政官负责处理城市的日常烦琐的行政事务，这种行政官员地位仅次于市长，因此被称为行政次长（Chief Administrative Officer，简称CAO）。凡拥有行政次长的市长暨议会制全称为“兼设CAO的市长暨议会制”（Strong-Mayor-Council Plan with CAO），但一般为表述方便起见，在没有特指的情况下，仍通称其为市长暨议会制。
“二战”后，CAO制逐渐被更多的城市采用。根据1970年代相关统计，30％采用市长暨议会制的城市设有CAO的职位。后来，西部和南部新兴地区以及大都市区的郊区也纷纷采用CAO制，与城市经理制政府的分布相同。1999年，根据J.H.斯瓦拉的统计，全国5万人口以上的实施市长暨议会制的城市中有39％拥有CAO。HJ甚至在很多县政府，也设有CAO。从此，美国市政体制更趋完善。
设立CAO的原因不难理解，如前所述，设立市长暨议会制的往往是大城市。大城市事务错综复杂，集政治、管理职能于一身的市长往往疲于应付，很难找到既是市政管理的专家，又擅长处理政治问题的市长。即使有人同时具备了这两种素质，也可能不情愿竞选和出任市长。更重要的是，市长是选举（elected）产生的城市行政首脑，既要管理城市日常琐屑的事务，又要兼顾市内各选区各层次选民的利益，不可能面面俱到。因此，通过任命方式（appointed）产生一个超脱于选民与党派利益之上的专业人士辅助其处理城市日常琐碎的事务实有必要。
（详细介绍参见作者《美国三大市政体制的历史成因与内在运行机制》一文）
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