王峰
“来看一看，国家出台重大信访政策了！”国家信访局门前，一位老人拿着两张复印纸吆喝着从人群前走过，他在兜售3月20日《人民日报》两篇文章的复印件，3元钱一份。
这两篇文章分别是中办、国办印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（以下简称《意见》）的消息和一篇中央司改办就《意见》的答记者问。
4月18日上午，66岁的万锁忠正缓步从国家信访局的大门走出来，他的包里已经有了两份复印件。对于这位具有17年上访经历的老访民来说，他不仅消息灵通，而且很会利用政策。
在他的信访事项已被终结后，他仍然出现在国家信访局的大门口，并且告诉21世纪经济报道记者，“又聊了4小时”。
涉法涉诉信访是2005年中央政法委在其出台的《涉法涉诉信访案件终结办法》（以下称《终结办法》）中提出的概念，其范围指“依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件”。
为了树立法律权威，减轻信访部门压力，在政策的源头，涉法涉诉信访就已被清晰定位——终结。从2005年上述文件发布至今年3月份中办和国办的《意见》出台，前后将近十年时间，涉法涉诉信访终结办法几乎被搁置，而今重启改革同样面临复杂局面。
矛盾像淤泥
万锁忠上访是为一起国家赔偿案件，因为对赔偿数额不满，他在唐县、保定市、河北省和“中央”奔走了17年。
从1998年开始上访，2003年，万锁忠的上访取得了重大进展。于是，他向曾一度指控他犯罪的唐县检察院提出了5项国家赔偿要求，包括精神损失和上访期间的食宿费等，共计29.98万元，但唐县检察院只答应赔偿了拘留10天的工资损失494.8元，以及一次性补助5000元。
在此后的唐县和保定市两轮复议中，都没能改变结果。直到2005年11月30日，万锁忠与唐县检察院签了一份协议，唐县检察院答应补偿其10万元经济损失，并要求他“不再上访”。这件事被载入了2006年2月10日的《保定日报》。
万锁忠获益于当年为贯彻落实新《信访条例》而进行的“大接访”。2005年修订的《信访条例》是信访治理史上的重要节点，其第35条规定了信访的终结，在经过复查和复核后，信访人仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。
一个月后，中央政法委印发了《终结办法》，这是第一份提出涉法涉诉信访概念的文件。
此前，在2001年全国第五次信访工作会议上，时任国家信访局局长周占顺介绍，2000年全国信访总量达到1024万件，但此后再无关于全国信访总量的官方数字。
涉法涉诉信访的总量则一直是谜。学界引用的数字从占信访总量的40%到70%不等，仅见的官方统计是2011年11月24日，最高法院常务副院长沈德咏在北京法院“带案下访”活动结束时讲话介绍，2011年1至9月，涉法涉诉问题占信访案件总数的62%，其中涉及审判机关的信访问题占87.7%。
2003年开始的信访洪峰，直接导致全国法院在2004年受理了400万件涉诉信访，仅最高法院就接待了14万件来信来访。这些数字记载在最高法院的工作报告中。
2011年，北京市政法委组织的课题组将进京上访称为“地上河”，“矛盾像淤泥一样越积越多，仇怨像河床一样越堆越高，形成‘悬河’之势”。
“从理想状态来看，信访制度仍有一定的接纳空间和存量余地，可以应对较大规模的信访洪流”， 上海市社科院社会学所助理研究员刘正强对21世纪经济报道记者说，“但信访难案的淤积使信访洪流形成一条‘地上悬河’，处于高位、高危的运行区间。”
新《意见》首提诉、访分离
最高法院在2005年开始甄别老上访户和试行信访终结制度。在全国法院学习贯彻新《信访条例》培训班开学典礼上，时任最高法院副院长苏泽林介绍，2004年全国共有涉诉信访老户30105人。
2005年2月，中央政法委印发《终结办法》后，最高法院已着手制定法院系统的“终结办法”，到2005年5月，这份文件已四易其稿，准备上审委会讨论，到2005年11月，甚至已经征求完全国人大、中央政法委和最高检察院的意见，只等年底出台。
最高法院最初的设想，是涉诉信访经过两级法院复查驳回的就应终结，但终结决定只能由高级法院或最高法院作出，终结决定书将作为法律文书生效，此后法院不再受理和审理。
但最高法院却并不想“终结”这些上访老户，“终结办法”最终被搁置多年。涉法涉诉信访中，民事案件占大多数，但当时的《民事诉讼法》没有对申请再审次数的限制，也就是说，诉讼当事人通过上访，可以得到无限次数的审判程序。
“最高法院希望通过终结信访，在‘制度’上明确司法终局的权威，有其合理性”，一名上海市法院法官说。然而，《立法法》规定，有关诉讼制度的事项只能由法律予以规定，通过一份文件达到这样的目的，“这明显突破了人民法院的权力界限”，这名法官说。
到了2007年9月，在全国部分高院立案工作调研分析会上，时任最高法院立案庭庭长刘学文在内部讲话时称，最高法院已明确提出不能搞信访终结，“中央政法委也不要求最高法院制定终结办法”。
但在一些地区，省级政法委已经安排当地高级法院制定了终结办法，到2009年底，已有上海、江苏、河北、内蒙古等 10余个高级法院，制定了涉诉信访案件终结办法。
“各高级法院自己搞的信访终结是基于省政法委的要求作出的，搞了终结制度而当事人不息诉的，终结制度发挥不了应有的作用”，刘学文在2007年全国法院立案系统会议的讲话称。
在2008年1月的全国立案审判暨涉诉信访工作座谈会的内部讲话中，刘学文直接说道，“如果申诉人到最高法院上访，各高级法院不能以已经终结为由不予处理”。
也就是说，关于涉法涉诉信访终结的顶层设计，在出台后的几年内遭遇了“超前”的尴尬，刘学文在2008年1月的会议中，表示“对已经实行终结制度又取得良好效果的高级法院，也不反对其继续实行”，但最高法院“原则上不支持”。
最高法院的态度直接影响了各高级法院。江苏省在2005年就制定了涉诉信访终结机制，但21世纪经济报道记者得到的数据显示，2005年至2009年，各中级法院报请江苏省高院终结信访案件211件，但2008年报请的只有4件。
“省法院作出的信访终结决定得不到领导机关、最高法院的认同，‘终而不结’的现象仍然存在，极大地影响了各级法院信访终结的积极性。”江苏省法院系统工作人员称。
南京市一家基层法院2010年前息访的44起案件中，只有3件是最高法院明确信访终结的案件，原因在于，“上级法院在终结信访的态度上不够坚决”。
万锁忠也遭遇了“信访终结”，2010年4月26日，万锁忠上访的第13个年头，河北省高院给了他一份“（2010）冀法赔决字第1号”终结决定书，里面写着，“对于你的不断申诉上访均进行了认真接待处理，并多次赴唐县做了大量协调及法律解释工作，但你拒不接受……虽经耐心细致的接待及法律解释工作，你仍不息诉罢访，本院决定对你的申诉予以终结”。
当然，这并不影响最高法院对万锁忠的申诉继续审查，只不过，最高法院同样驳回了他的申诉。
2008年4月，第一次修订后的民诉法施行，申诉与申请再审不再混淆，申请再审成为两审终审制之后的又一道诉讼程序，被严格限定了时限、次数等程序，而申诉则成为不属于法律程序的“访”。
2009年8月18日，中办、国办转发了《中央政法委关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》（以下简称2009年《意见》），这是“首次从中央层面提出了建立涉法涉诉信访终结制度”，也意味着关于涉法涉诉信访的顶层设计又升了一格。
2009年《意见》提出，对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的问题，经过公开听证、公开质证、公开答复，由省级以上政法机关审核后，按有关规定作出终结决定，各级政法机关不再受理、交办、通报，以维护司法裁判的权威性和终局性。
2009年《意见》并未采纳诉访分离的提法，这可能受制于客观因素，一个月后，最高法院才完成了诉访分离的机构设置，成立立案二庭专门负责申请再审。
作为“诉”的申请再审，比作为“访”的申诉有更严格的形式要件要求，比如要在诉状上写明再审事由。但一名民诉法学者调研了2008年、2009年某高级法院申请再审案件后发现，大约80%的诉状并不按照规定载明申请再审的法定事由，却仍然得到了法院的立案受理。
按照这名学者统计的数据，2009年，这家高院申请再审的数量比2008年增加了500多件，而申诉的数量比2008年减少了600多件。这也就意味着，80%左右的“诉”，其实应当属于“访”。
今年3月19日，中办、国办印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》就旨在解决这个问题。新的《意见》首次在涉法涉诉信访文件中提出“诉访分离”，并要求将信访导入司法程序，为了防止不应该的“访”导入“诉”，新的《意见》仍然强调依法终结，“各级各有关部门不再统计、交办、通报”。
自从2010年7月9日，最高法院驳回了万锁忠的申诉后，万锁忠的上访其实一直在“空转”。万锁忠拿出一份没有签约人、落款和日期的协议书，内容是万锁忠接受终审获判的14余万元赔偿，唐县法院再给他近6万元的经济帮助费，要求万锁忠“保证今后息诉罢访”。
这份协议签署于2012年5月，此后，万锁忠又“收到一张存了12万的银行卡”。但他的态度是，“给钱就拿着”，然后继续上访。
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