图为上海金山区廊下镇中华村农家乐，保留了金山民居“白墙、黛瓦、观音兜”的浓郁地方特征。
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改革开放以来上海城镇化发展经历了三个阶段，第一阶段是上世纪80年代初至浦东开发开放以前，第二阶段是浦东开发开放以后至本世纪以前，第三阶段是本世纪以来的历史阶段。
“十一五”期间，上海制定了“1966”四级城镇体系规划框架，即1个中心城，9个新城，60个左右新市镇，600个左右中心村。
当前，上海经济已经进入工业化后期发展阶段，服务业发展速度惊人，工业外迁趋势明显。上海郊区城镇化发展在产业选择上必须打破城镇化发展以工业为主的传统思路，统筹考虑农村地区经济社会发展协同发展，走“三生融合”——生产、生活、生态融合的发展之路。
改革开放以来，上海郊区城镇化发展一直与上海城市建设紧密相关。近年来，中央和国家层面对农村地区城镇化发展不断提出新的要求，如何通过新型城镇化使农村地区实现可持续发展，日益受到人们的关注，上海应根据自身特点，积极创新，试图探索出一条符合上海国际大都市发展的城镇化新路。
“十一五”期间，上海制定了“1966”四级城镇体系规划框架，即1个中心城，9个新城，60个左右新市镇，600个左右中心村。当前，上海城市建设逐步由中心城区建设延伸至新城乃至中小城镇，加之上海经济转型发展逐步深入，上海一些地区对三生融合的城镇化发展模式做出了有益尝试，将注重生产、生活、生态融合的发展理念逐步融入到城镇化发展中。
城镇化三个阶段
改革开放以来上海城镇化发展经历了三个阶段，第一阶段是上世纪80年代初至浦东开发开放以前，第二阶段是浦东开发开放以后至本世纪以前，第三阶段是本世纪以来的历史阶段。
经过30多年大发展，上海城市化发展的整体水平、郊区经济发展水平、郊区城镇居民和农村居民的生活水平和郊区公共服务水平等多个方面均得到较大提高。数据显示，非农人口占上海户籍人口的比例已经由1978年的58.7%上升至2012年的89.8%；市辖建成区面积由1990年的250平方公里上升至2010年的866平方公里；2012年上海郊区9个区县（其中浦东新区仅计算郊区部分）实现增加值7900亿元，占全市经济总量的39.3%，是2005年的2.4倍，2010年的1.2倍；除浦东新区以外，2012年上海8个郊县区级财政收入为614.88亿元，较2010年增长19.6%。
值得注意的是，虽然，绝对而言，农民生活水平有所提高，但是相对于城市居民收入，城乡居民收入差距始终在加大。统计数据显示，农村居民家庭恩格尔系数从1980年的51.7%下降至2012年的40.0%。农村居民家庭人均可支配收入也不断增加，从1990年的1665元上升至2012年的17401元。但是相对而言，农民生活水平的增速却远远落后于城市居民，城乡居民家庭人均可支配收入比从上世纪90年代开始始终呈上升趋势，自1990年的1.31∶1上升至2012年的2.31∶1。
另外，在郊区公共服务供给上仍显不足。一是郊区教育资源缺乏。从教育设施等硬件条件看，表面上城乡教育资源差距并不明显。包括浦东新区在内的上海郊区9个区县，学校面积达1658万平方米，占全市学校总面积的55.7%，但是这包括众多高校在郊区设立校区所占面积，郊区城镇和农村居民无法直接享受这些教育资源。实际上，郊区居民能享受到的教育资源，特别是普通教育资源并不充分。包括浦东新区在内上海郊区区县2012年平均每所普通中学在校学生830.2人，去除浦东新区，2012年每所普通中学容纳学生1078.6人，而全市平均每所普通中学在校学生776.8人。包括浦东校区在内，2012年郊区小学每所学校平均在校生人数为1135.7人，除去浦东新区，平均每所学校容纳学生1148.1人，而全市水平为999.2人。小学的师资配备也显不足，2012年嘉定、松江、奉贤等区学生与老师比达19.6∶1、19.3∶1、19.9∶1，远高于全市15.8∶1的水平。
二是公共医疗服务水平仍需提高。从常住人口千人拥有床位数看，一些远郊区县医疗硬件条件与全市平均水平差距较大，青浦为2.32张，远低于全市4.60张的平均水平。从每千人配备医师数量看，郊区医疗服务的软件水平也不理想。除浦东新区以外的上海郊区区县2012年每千人拥有医师1.46人，远低于全市2.28的平均水平。
两种模式的利弊
从地理位置上可以简单地把上海郊区各区县划分为近郊和远郊，近郊地区直接与上海中心城区接壤，包括浦东新区、宝山区、闵行区、嘉定区，远郊地区则不与中心城区接壤，分别为松江区、青浦区、奉贤区、金山区和崇明县。近郊和远郊地区在城镇化发展上存在差异，这些差异体现在经济发展特点、人口状况、城镇建设水平、公共服务供给水平。
上世纪90年代以后，上海经济建设首先是围绕中心城区进行，而中心城区向外拓展，最先辐射到的区域就是近郊地区。这决定了近郊地区城镇化的模式必然以服务中心城区为主。
上海近郊地区城镇化主要围绕上海中心城区发展进行，尽管近郊地区在接受中心城区辐射上具有地理的优势，但是这种城镇化模式也使近郊地区在城镇化发展中处于被动地位，城镇化过程中的自主性不够。这种城镇化模式必须依赖市级产业资源导入，特别是重大项目能否在镇域内落户。如果这一条件不具备，或者在市级层面看来，某些区域的功能只是配套服务，那么城镇化发展的情况就会出现诸多问题。
对于上海整体城市建设而言，新城建设是中心城区城市功能的延伸，是上海通向长三角、与外省市进行交流的重要节点。对于郊区农村发展来说，通过新城建设可以带动中心镇、中心村的发展，进而带动农村地区经济社会整体发展水平的提高。因而，新城建设成为上海远郊地区城镇化的重要方式。
发展新城模式可以在短期内快速提高远郊地区城镇化发展水平，就其思想方法上说，其实是在远郊地区树立一个中心城，通过中心城发展带动远郊区县整体发展。但是这种发展模式在短期内不能彻底改变城乡二元的发展结构，只是把市域范围内中心城区和农村区县的城乡二元矛盾改变成农村区县内部新城和周边乡镇的城乡二元矛盾。此外，中心城区发展过程中存在的问题，新城也都可能会发生，或者已经发生。
何为三生融合
随着上海城市建设重心逐步由中心城区转向郊区新城，并由郊区新城向中心镇延伸，上海城镇化开始由点向面发展。如何通过小城镇建设有效改变农村城镇面貌，繁荣农村经济，改善农民生活，成为这一发展过程中必须面对的问题，而上海城镇化也逐步呈现出三生融合的发展趋势。
传统城市化是通过在农村地区导入工业企业，促进农村地区向城市化方向转变，而城镇化则是城市化的初级阶段。在这一阶段，由于工业的导入，会出现工业用地侵占农业用地，工业污染影响农村环境，农村居民在生活各个方面无法适应工业化等问题，这些并不是中国城镇化独有的特点，而是世界各国城市化都曾经或者正在面对的问题。正是针对这些问题，生产、生活、生态三者融合发展的理念越来越得到人们的认同，特别是三生融合发展是践行新农村建设，推动低碳、环保、可持续城镇化发展的最佳途径。
三生融合发展必须妥善处理城镇化发展过程中产业选择、农民生活方式转变、农村城镇化地区生态环境保护等问题。
具体而言，一是在产业选择上，选择环境友好型的产业。在提高农村地区生产水平的同时，不使产业发展在外部性上带来负效应。其次，减少农民生活方式向城镇化方向转变过程中付出的成本，促进农民更平滑地在现代化企业中就业，提高农民生活质量。最后，在农村向城镇形态过渡的过程中，保持原有的绿色生态环境，保护与自然和谐共生的中国传统文化理念，保证农村地区呈现绿色发展的趋势。
对于上海城镇化而言，在推动三生融合发展上具有一些得天独厚的优势。首先，上海服务经济发展的整体水平较高，对郊区服务业发展有辐射带动作用。其次，中心城区发展需要郊区对其进行配套服务，这为郊区发展具有自身特色的服务经济提供可能。最后，上海城市的基础设施建设水平和社会公共服务水平较高，改善农村基础设施建设和提高农村社会公共服务供给的难度相对较小。所以，上海完全有能力率先探索一条符合三生融合发展理念的新型城镇化之路。
廊下镇经验
上海金山区廊下镇位于金山区西南部上海与浙江交界处。全镇镇域面积46.56平方公里，人口3.1万人，其中农业人口1.8万人，外来人口0.7万人。从传统的认识上看，廊下镇是传统的农业镇，工业基础薄弱，距离上海中心城区也较远，中心城区对其的辐射影响力较弱，城镇化发展的条件似乎并不理想。但是，廊下却走出了一条符合自身特色的城镇化发展之路。
首先，廊下镇“镇区合一”的行政管理体制保障经济社会协同均衡发展。2000年，金山区在廊下镇镇域范围内建立金山区现代农业园区，中共廊下镇委员会和廊下镇人民政府全面负责金山现代农业园区管委会的管理领导工作，与廊下镇实行“镇区合一”的行政管理体制。这种行政管理体制使廊下镇可以对经济社会两方面发展进行统筹规划。
2010年，廊下镇结合小城镇发展改革试点工作，组织力量修编了《廊下镇土地总体利用规划》等专项规划，加之之前完成的《上海金山现代农业园区（廊下镇）总体规划》、农业加工区控制性详规、管理中心控制性详规、廊下镇各中心村建设规划等专项规划，形成了总规、控规、专业规划和村域规划层层配套的规划体系，这使廊下镇的城镇化发展可以科学有序地进行。
其次，廊下镇积极推动农业生产方式转型，促进农业的规模化、科技化、服务化。一是促进农业规模化。廊下镇对镇域内、面积达2.66万亩的国家级基本农田示范区进行土地整治，将区域内的农民迁出，原农民宅基地复垦为耕地，整体区域内配套建设一批高水平粮田设施，促使土地利用效率提高。二是加强农业科技化。廊下镇通过优化招商引资和企业培养工作，扶持了一批现代农业企业，形成了以种苗培育、奶牛胚胎繁育为代表的种源农业集聚群。三是推动农业服务化。廊下镇瞄准上海中心城区对净菜食品的需求，提出发展中央厨房加工产业体系的口号，大力发展净菜加工、色拉蔬菜和保鲜蔬菜加工、冷冻干燥农产品以及植物营养提取物加工等产业。
最后，廊下镇在发展经济的同时注重农民生活水平的提高。一是妥善处理农业规模化经营带来的搬迁农户安置问题。二是促进农民就近就业。全镇农村劳动力中80%以上实现了非农就业，其中大多是在镇域内的现代农业企业工作，由于依然从事与农业有关的工作，农民对工作的适应程度较为理想。三是促进农民收入增长方式呈现多样化。廊下农民通过土地流转、房屋出租获得财产性收入，在企业工作获得工资性收入，通过转移支付获得转移性收入，此外还有集体经营性收入、保障性收入。
在城镇化发展中，廊下镇根据自身实际情况，没有盲目推动工业化，而是合理选择适合自身特点、有助于农村整体发展水平提高的产业，在发展经济的同时又切实提高农村居民生活水平，并实现农村面貌向城镇形态有序、良性地过渡。廊下镇城镇化之路充分体现了“三生融合”的发展理念，并取得了丰硕成果。2012年廊下镇实现地区生产总值13.52亿元，较2005年增长了128%。镇级地方财政收入达1.05亿元，同比增长9.9%。2012年廊下镇农民人均收入达15065元，相比较于2005年的7199元，增长109.3%。
上海新契机
近年来，“三生融合”在城镇化发展中越来越受到人们的关注，上海一些中小城镇在发展过程中却已经走上生产、生活、生态融合发展之路，这值得引起关注。
一，必须充分重视中小城镇在上海城镇化发展中的意义。
对于上海农村地区来说，如何引导中小城镇合理发展，有序推动上海郊区全面城镇化，使上海城市整体发展的成果惠及城乡全体居民，成为必须要面对的问题。廊下镇地处上海边远地区，距离中心城区较远，甚至不是中心镇，但是它能在城镇化发展过程中取得如此巨大的成绩，这说明上海发展城镇化的潜力巨大。同时必须正视中小城镇发展城镇化的意愿，尊重其发展的自主性，通过合理引导，真正在质量上提高上海城镇化水平。
二，必须打破城镇化发展以工业为主的传统思路。
上海经济已经进入工业化后期发展阶段，服务业发展速度惊人，工业外迁趋势明显。在上海经济转型发展的过程中，上海郊区农村经济发展面临巨大的机遇。上海郊区城镇化发展在产业选择上必须着眼长远。必须选择朝阳产业，环境友好型的产业，以及可以为民生发展服务的产业，使郊区城乡居民在产业发展中受惠。这要求我们在郊区城镇化的过程中，打破工业化发展的固有思维模式，从服务经济的视角，思考招商引资、产业培育、企业扶持等问题。
三，必须统筹考虑农村地区经济社会发展协同发展。
中国城镇化发展存在短期化、片面化、功利化的问题。城镇化发展的关键是人的城镇化，通过农村经济发展方式的改变，促进农村形态向城镇改变，促使居民生活方式甚至思想方式发生改变，最终实现人的城市化。所以，忽视农村社会发展，认为社会发展增加城镇化发展成本，是不可取的。在城镇化发展过程中，把经济和社会两方面问题结合考虑，虽然会放慢城镇化进程、增加发展成本，但是这符合我们全民族发展利益，最终会实现了全民族发展的利益最大化。
鉴于以上三点思考，对于上海新型城镇化发展提四点政策建议：
一，合理规划建设促进中小城镇发展。推动中小城镇根据自身发展实际情况、市区两级发展规划，合理编制自身产业规划、中心村规划，建构中小城镇规划编制体系。把中小城镇建设作为新城建设的延伸，注重新城基础设施建设向周边中小城镇延伸，为新城与中小城镇形成联动发展奠定基础。推动市级产业资源向郊区布局，推动优秀人才资源向郊区流入，带动新城周边中小城镇发展。
二，合理选择农村居民集中居住推进方式。
以镇为范围，根据农民人口数量和镇区面积，合理选择定居点数量和位置，注重利用镇区公建配套优势，在镇区周边地区建设定居点。合理选择宅基地置换或归并方式。对城镇建设较好，经济财力较强的地区，推进宅基地置换商品住房方式，切实解决由城乡身份转变而带来的社会保障问题。在经济发展水平低，经济财力较为薄弱的地区，可以尝试推动农村宅基地归并，提高农村公共基础设施建设利用效率。
三，推动土地流转优化资源利用。建立土地利用流转平台，促进各区县农业资源要素信息交流，推动农村集体建设用地合理、合规流转。推动耕地占补平衡流转平台建设，促进占补平衡指标流转规范化。
四，加强郊区基础设施和社会公共服务投入。
特别是加强中小城镇和农村基础设施建设，在用地、财政上适当加以倾斜，努力构建城乡一体的基础设施网络。。在新城地区引入市级教育、医疗资源，以提高新城公共服务质量提升农村整体社会公共服务水平，注重农村村镇社会公共服务与新城相衔接。注重城乡公共交通网络衔接，推动轨道交通向远郊地区延伸，合理优化农村地区公共交通发展，推动郊区居民特别是村镇居民出行便利化。
（作者系经济学博士，上海社会科学院经济研究所助理研究员）
