孙炳耀
武汉市种菜的外来户40%的子女在小学阶段就被迫辍学，50%没上初中。由于不能在武汉参加高考，高中生寥寥无几，大学生没有一个。浙江奉化的情况显示，全市农业外来人口中，几乎没有办理任何医疗保险。
中国农民正急速分化，关注的焦点在于“农民工”，却仍未关注外来务农者。农民工是工业化、城市化的结果，相应的是产业结构及城乡结构的变化。其特点之一在于人口迁移，之二在于从事职业和所在行业的改变。外来务农者则有所不同，他们加入了人口迁移，但没有改变职业和行业。因此他们既有着与农民工相同的权益问题，还与移入地的农业和农村发生联系。在发达地区的农村特别是城市郊区，外来务农者影响着当地农业及农村发展，是一个值得研究的新问题。
农业劳动力梯度转移的两种形态
外来务农者是当代中国急剧变迁过程中出现的一个新群体，其规模在不断扩大，占当地务农者的比例在不断提高。在城市郊区，外来务农者的地位已经相当重要。据上海市通过农业普查获得的翔实可靠数据，2010年底全市直接从事农业生产的外来人员约13万人，占农业从业人员27.6%。这一比例足以说明外来务农者在城郊农业中的重要地位。北京市流动人口管理信息平台统计，截至2012年7月，该市共登记流动人口726.3万人,其中来京务农流动人口数量为12.0万人，其数量与上海差距不大。
在发达地区，外来务农者已经成为一种新趋势。大城市郊区如此，中、小城市也如此。我们在宁波调研看到一位全国闻名的种粮大户，就是10年前外地来的农民。像长江三角洲、珠江三角洲等城市群地区，外来务农者更是普遍。在东部经济发达省份，即使是离城市较远的乡镇，在县域范围内，也出现了外来务农者。例如福建泰宁县，发现了这个群体的成长及重要性，还特地制定相关政策，规范、促进其发展。
外来务农者的出现，反映了农业劳动力在产业内的空间梯度转移。多年来我们关注农业劳动力的产业梯度转移，由于工、农业之间经济效益及劳动收入的差别，推动农业劳动力转向非农产业。乡镇工业的兴起，离土不离乡，反映的就是农民的产业转移；进城务工、经商的外来工，反映的是产业、空间双重转移；而外来务农者没有发生产生转移，只是出现空间转移。农民产业转移的动力在于工、农业存在阶梯性的差别；农业领域内的劳动力空间转移，动力则在于发达地区及城市郊区的农业经营条件与其他地区的差别。
将本地农民与外来务农者的转移联系起来，可以看到产业与空间双重梯度转移的机制。经济发达地区人多地少，农业用地更为紧张，出现剩余劳动力，推动向非农产业。实际上，由于产业梯度差异，不仅剩余劳动力转向非农产业，务农者也由于种种原因、特别是比较经济利益理性选择，忽视甚至放弃农业，局部出现“剩余农地”需要流转出去。上海全市2006年统计显示，244万农村劳动力当中，务农劳动力为85万，仅占33%。本地农民的产业转移，为外来务农者提供了新的机会，形成“拉力”。外来务农者由于家乡农地资源不足，更因为其经济效益不及发达地区及城郊农业，出现空间上的农业梯度，形成“推力”，促使他们流动。
外来务农者面临的问题
外来务农者有着与外来工相同的权益问题。如文章开头所述，在子女上学方面，武汉市种菜的外来户40%的子女在小学阶段就被迫辍学，50%没上初中。由于不能在武汉参加高考，高中生寥寥无几，大学生没有一个。再如，浙江奉化的情况显示，全市农业外来人口中，几乎没有办理任何医疗保险。这里存在着几个最主要的原因，首先，农业外来人口的流动性大，大部分人并没有在一个地方长期生活居住，一方面使得当地政府的统计工作难以开展。另一方面，正因为农业外来人口的不稳定性，使得他们自身参保的积极性不高。
外来务农者还面临更多与外来工不同的特殊问题：
一是农地经营权的获得、价格及稳定性问题。有调查显示，70%的外来农户的土地转包时限为1年，转包年限超过5年的只有3%，甚至还有近20%未设定转包时限，转让方可随时终止。他们签合同是到村民组长家里，承包户、经营户和代表集体的村民组长三方签字。城郊农村近郊地租上涨很快，某农民农2005年来的时候，地租只有500元1亩，2007年涨到600元1亩，2008年涨到1000元1亩，2010年已经达到了1200元。土地租赁政策朝令夕改，地租不断增加，租地合同一年一签，缺乏长远收入预期的外来农民就会采用掠夺式的种植方法，不科学地使用农药、化肥、透支土地肥力，最终会影响到都市蔬菜安全。这样的土地经营权制度，还使外来农户产生“过客”心理，对移入地缺乏认同，缺乏长远生计规划。
二是农产品销售问题。外来务农人员仍然是小农直接面对大市场，缺乏农产品进城的服务。
三是惠农政策差别对待问题。武汉市农业局农技推广站站长在接受采访时说，有时候政府有一些补贴，比如说薄膜补贴、肥料补贴、农药补贴，当地农民和外来农民享受不同的待遇。“浦东新区新颁布关于务农农民直补政策实施办法，规定凡具有本区农业户籍、并直接从事涉农领域工作的农民，每人每月补贴100元，全年1200元。这种以户籍确定政策目标人群的做法，将外来务农人员排斥在惠农政策之外。
四是住房问题。外来务农者在居住方式上与务工者略有不同，他们当中有的居住蔬菜棚等工作场所。北京市流动人口管理信息平台统计，截至2012年7月，12万外来务农人员当中，住在出租房屋的有4.9万人，占来京务农流动人口数量的40.8%。
五是社会保障缺乏问题，这比外来工面临的问题更为严峻。上海自2004年开始针对外来务工人员分布了一系列社会保障政策，包括工伤、养老保障、住院医疗。2006年又推出镇保，外来务工人员与本地居民一样参加。外来务工人员通常有雇主办理参保，而务农人员缺乏相应安排，事实上被排斥在当地社会保障体系之外。
政策干预：从社会排斥到社会融入
外来务农者的出现，不仅他们自身作为农民而面临新问题，还与当地农业、农村发展产生联系，产生一些问题。上海的一项调研认为，外来务农人员的生产生活方式突出表现为掠夺性经营，农业投入品使用不当，违章乱搭建等，一定程度上影响了农产品食用安全、农田生态环境保护和农业可持续发展。为解决这些问题，上海还曾经进行乱建管理工作，上海市郊区工作委员会，于2003年曾发布《关于在上海郊区开展外来务农人员违章搭建专项整治通知》，着手进行公共干预。
针对外来务农者缺乏社会化服务，上海崇明推出的允许外来人员申办农民专业合作社的新规定，拓宽合作社农民成员范畴，鼓励成员类型多元化。对拥有崇明县范围内土地承包（流转）合同的外来务农人员，允许其以农民身份申办农民专业合作社，并享受有关政策优惠。
针对外来务农者缺乏社会保障，沈阳东陵区在农村新型合作医疗政策上向外来务农者开放。2007年出台新规定：凡户口在外省、市的来沈务农人员，在东陵区居住满一年，经过公示当地农民无异议的，允许加入当地合作医疗，享受同等合作医疗政策。这样的决定，意味着当地财政要承担外来务农者参加合作医疗的补贴，该区共有3097名外来务农者参加新型农村合作医疗，每人补贴33元，财政增加负担10万多元。
针对外来务农人员住房问题，民革中央蔡永飞建议，要有条件地允许外来务农者在当地农村购买宅基地建房居住。可以参照城市允许农民进城的条件规定外来农民包括市民进村的条款。例如外来务农者在当地从事农业若干年，为当地作出一定贡献，即可获得资格，允许他们购买当地农民的自建住房。
（作者单位：中国社会科学院社会学研究所）
