底特律正式申请破产 地方政府债风险管理警钟敲响

中债资信评级业务部 才进 霍志辉

观点简述：

2013年7月18日(当地时间)，美国底特律市正式申请破产，成为美国历史上规模最大的市政破产事件。底特律市是美国三大汽车公司的总部基地，却在半个世纪的发展后成为“2012年美国最悲惨之城”，至今申请破产。美国底特律市破产主要原因：一是产业结构单一，80%的经济依赖于汽车产业，财政收入受汽车行业波动影响较大，稳定性差；二是人口急剧减少，公共服务水平下降，使得房产税、市政个人所得税等主要税种税源和税基缩小，税收收入大幅下降；三是财政收入不能满足公共服务支出需求，政府财政持续赤字，债务持续增长，债务增速超过财政收入增长形成恶性循环。

底特律破产将对地区经济、投资环境、社会稳定、政府再融资等方面造成极大的负面影响。首先其政府信用极大降低，对招商引资、经济发展、政府再融资都将带来巨大的负面影响；其次政府人员裁减，社会治安将更加恶化，人口再度流失，税收收入将持续下降；第三压缩固定资产投资和削减公共服务项目，公共服务投入减少，市民满意度下降，最终将形成恶性循环。

在我国也存在部分与底特律相似的产业结构单一、债务规模较大的城市，如长春、鄂尔多斯、大同等，在支柱产业长期衰退时，可能使得这些地区税收收入下降，债务违约风险加大。因此应不断完善地区产业结构，加强地方政府财政和债务管理，实现地区经济和社会的可持续发展。

由于产业结构单一、人口急剧减少、债务规模庞大等原因，美国的老工业城市底特律财政状况不断恶化，已正式提出破产申请

2013年7月18日(当地时间)，美国底特律市正式申请破产，成为美国历史上规模最大的市政破产事件。底特律市是密歇根州最大的城市，曾经的美国著名汽车城，全美三大汽车公司(通用、福特、克莱斯勒)的总部均坐落于此。但曾经辉煌一时的老工业城市，却在半个世纪的发展中逐步走向了没落，犯罪率、失业率居高不下，人均收入接近美国贫困线，基本市政服务趋于崩溃，成为“2012年美国最悲惨之城”，至今申请破产。美国底特律市破产的主要原因有以下几个方面：

一是产业结构单一，财政收入稳定性差。底特律市是著名的汽车之城，80%的经济依靠汽车产业，对汽车产业的过度依赖使得底特律的财政收入结构单一而又脆弱，抗风险能力极差。2008年金融危机时期，美国汽车产业，如通用、福特等企业均遭受重创，企业大量裁员，底特律市的经济也因此受到很大影响。尽管金融危机后，美国汽车产业有所恢复，但近年来随着日系、欧系汽车的崛起，美国汽车业的竞争力和市场份额不断下降，同时随着亚太及中东地区汽车销量的持续增长(2012年亚太和中东地区汽车销量占全球的46.5%，美洲下降到28.9%)，汽车产业也向中国、东南亚等地区逐步转移，底特律财政收入也因此受到巨大冲击。

图1：2007~2012年美国通用汽车全球销量和美国销量情况及同比增速(单位：万辆)

图1：2007~2012年美国通用汽车全球销量和美国销量情况及同比增速(单位：万辆)

资料来源：公开资料 中债资信整理

二是人口急剧减少，税收收入大幅下降。目前，底特律市人口只有70万人，仅为人口巅峰时的40%左右。截至2013年5月底特律失业率为9.0%，高于全美7.3%的水平，同时高素质人才大量流失，中产阶级大量离开，使得底特律在发展中人才储备不足，发展后劲薄弱。衰退的经济和人口的大幅下降也直接导致底特律市税收收入大幅下降。底特律市2013年2月公布的综合财务报告(《ComprehensiveAnnual Financial Report》)显示，2011年6月30日至2012年6月30日[1]，底特律市实现财政总收入为23.02亿美元，同比下降6.91%，除赌博税保持增长外，其他主要税收收入近年来均呈下降趋势。底特律的税收主要来源于房产税(Property tax)、市政个人所得税(MunicipalIncome Tax)、赌博税(Wagering Tax)和州政府共享税(State Shared Tax)。由于城市公共服务水平差，人口流失等原因，底特律市的房价急剧下降，导致房产税税基减小，房产税税收收入大幅下降，2012年仅为2.17亿美元，同比下降8.03%，与2004年相比下降14.55%。个人所得税方面，由于人口的流失，个人所得税税源大幅下降，税收收入减少，如市政个人所得税已从2004年的2.91亿美元降到2012年的2.33亿美元，降幅达到19.93%。不仅如此，底特律市的公共服务使用税、州政府共享税等其他主要税种也呈现较快下滑，使得底特律市财政收入呈下降趋势。

图2：2004和2012年底特律主要税收收入情况比较(单位：万美元)

图2：2004和2012年底特律主要税收收入情况比较(单位：万美元)

资料来源：Comprehensive Annual Financial Report -city of Detroit, Michigan 中债资信整理

三是政府债务规模庞大，财政收入与债务增长已陷入恶性循环。由于养老金支出负担很重、种族骚乱、犯罪率高居不下等原因，底特律公共服务支出规模很大，2012年底特律市财政支出26.45亿元，主要用于自来水、污水处理等市政公用事业及公共安全支出，其中2012年长期债务利息支出为1.29亿元，占全部财政支出的5.30%。由于近年来底特律市财政收入呈下降趋势，使得政府拥有的公共资源不足以满足其市政公共服务支出，出现连年赤字，2012年实际财政赤字规模3.43美元。持续的赤字使得底特律市债务规模庞大，2012年6月末底特律市长期债务149.94亿元，其中退休人员养老金及医疗负债规模较大，至申请破产日底特律长期债务已超过180亿美元，债务增长速度远超财政收入增长，债务负担沉重。在财政赤字和债务不可持续的情况下，底特律只能选择破产，成为美国目前为止规模最大的城市破产案。

图3：2012年底特律主要财政支出项目占比情况

图3：2012年底特律主要财政支出项目占比情况

资料来源：Comprehensive Annual Financial Report -city of Detroit, Michigan，中债资信整理

图4：2005~2012年底特律市实际赤字情况(单位：亿美元)

图4：2005~2012年底特律市实际赤字情况(单位：亿美元)

资料来源：Review-Team-Repotr-Supplemental-02-19-13，中债资信整理

假如法院宣布底特律市政府破产，底特律市可能成为美国史上最大规模的城市破产案，将对地区经济、投资环境、社会稳定、政府再融资等方面造成极大的负面影响

美国是发行地方债较早、规模较大的西方国家，美国地方政府的债务问题成为目前美国经济面临的最严重问题之一。根据美国联邦破产法院的数据，此前美国最大一起城市破产案发生在2011年，阿拉巴马州最大城市伯明翰所在的杰弗逊郡申请破产，负债42.3亿美元；而底特律市当前超180亿美元的负债，已无法通过其他的自救措施来化解，只能选择宣告破产，假如地方法院同意底特律市政府破产的话，其可能成为美国迄今为止规模最大的城市破产案。城市破产将必须采取一系列的措施使地方财政重回正轨，而采取的措施通常就是一些紧缩手段，包括加税、裁减政府公务员，减少公共支出等。这对地方政府经济、政治及政府信用等方面都将带来巨大的负面影响。

一是地方政府破产损害地区投融资环境；底特律申请破产，其政府信用极大降低，市场认可度急剧下降，对招商引资、经济发展、政府再融资等都将带来巨大的负面影响，使得本就不佳的投资环境愈加恶化，再崛起之路将举步维艰。二是裁减人员，为社会稳定带来负面影响；底特律是美国犯罪率最高的城市之一，在破产后公务员、警察等社会秩序维护人员数量下降，公民人身安全无法得到有效保护，将引起人口再度流失，社会环境恶化，税源、税基再度萎缩。三是压缩固定资产投资和削减公共服务项目，形成恶性循环；破产后政府对公共产品、社会保障、福利等方面的投入都将会减弱，而公共产品和服务投入的减少，又会使民众生活满意度下降，最终形成恶性循环。此外，公开资料显示，底特律申请破产后，有关各方将就底特律的债务数额、偿债情况等诸多细节展开论辩，官司可能会耗费1到3年，且开销昂贵，这对处于财政危机中的底特律政府无异于雪上加霜。

我国存在部分与底特律相似的产业结构单一、债务规模较大的城市，在支柱产业长期衰退时，可能使得这些地区税收收入下降，债务违约风险加大

底特律一个曾以汽车著称的繁荣城市已走上破产之路，这也为我国目前的一些资源型城市和产业结构单一的城市的债务风险管理敲响了警钟。在我国部分地区存在资源依赖型或产业单一型城市，税收收入对单一行业甚至是单一企业依赖度过高，稳定性很差，且部分地区政府债务负担很重。当支柱产业长期衰退时，这些城市所面临的财政风险将增大，政府债务违约风险也将加大。例如以汽车著称的长春市、以煤而富的鄂尔多斯、以钢铁为主的马鞍山市等都与底特律有着很大的相似之处。

长春市以汽车产业为第一支柱产业，一汽集团是长春市最重要的支柱企业。2012年长春市GDP总额4,456.6亿元，增长12%；从产业贡献角度来看，第二产业对经济增长贡献超过六成，长春市汽车制造业产值占规模以上工业总产值的比重为60.60%，是拉动经济较快增长的主要动力。长春市债务规模快速增长，债务规模负担较重，2012年长春市债务率(政府性债务/(一般预算收入+政府性基金收入))为159.73%。如果未来我国汽车产业长期陷入衰退或者汽车产业发生转移，则其也将面临与底特律相同的产业结构单一、债务规模庞大的风险。

鄂尔多斯市以煤而富，根据鄂尔多斯市发改委2011年公布报告显示，2010年鄂尔多斯煤炭产业产值为1,506.8亿元，占全市GDP的29.4%。对财政贡献方面，2010年7家主要煤炭企业上缴税金地方留成部分和上缴各项收费共计50.6亿元，占全市税收收入的31.82%，煤炭产业对鄂尔多斯市经济增长、财政收入的贡献度很大。但也由于对煤炭产业的依赖度较高，近年来在煤炭行业低迷的形势下，鄂尔多斯经济增速与2010年以前20%以上的增速水平相比大幅回落，由2010年19.2%下降到2012年13.0%，近年来呈下降趋势。地方财政收入方面，2010年以后鄂尔多斯市财政收入增速同比也大幅回落，其中一般预算收入由2010年40%以上增速水平下降到2012年8.5%的水平，增速明显放缓。从公开市场发债情况来看，鄂尔多斯全市共6家投融资平台公司，截至2012年末全部债务总额462.60亿元，据此测算，鄂尔多斯全市政府性债务将远大于460亿元。不仅如此，鄂尔多斯也面临人口规模较小的问题，鄂尔多斯市规划的康巴什新区建了32平方公里，人口却只有3万，高素质人才远不能满足多样化新兴产业发展需求。

表1：2010～2012年鄂尔多斯市主要经济和财政指标(单位：亿元)

资料来源：鄂尔多斯市国民经济和社会发展统计公报(2010～2012年)、鄂尔多斯市财政预算执行报告(2010~2011年)

除长春和鄂尔多斯之外，我国还有部分城市与其面临相似的处境，例如大庆市对石油产业高度依赖，石油产业已占大庆市工业总产值的80%以上，大庆市2012年政府债务率也超过70%；此外，还有以房地产为支柱产业的三亚市，2012年三亚市房地产开发投资占全社会固定资产投资的55.41%，2013年上半年房地产业为地方政府提供税收20.5亿元，占全市公共财政收入比重为56.01%，房地产业已成为三亚市财政收入和经济增长的主要来源和动力。这些单一支柱产业城市在面临政策调控、支柱产业长期衰退、转移或替代产业出现、人口大量流失等问题时，政府债务风险发生的可能性将很大。因此，对于我国产业结构单一的城市，应以底特律为鉴，丰富产业结构，拓展税收收入来源，加强财政收入结构的稳定性，加强地方政府债务管理，促进经济发展与债务增长形成良性循环，达到经济、社会的健康、和谐、可持续发展。

表2：我国主要资源单一型或产业单一型地区情况(单位：亿元)

资料来源：公开资料、中债资信整理

[1]美国一个财政年度为前一年度6月30日至本年度的6月30日止。

[2]伊金霍洛旗宏泰城市建设投资有限责任公司的全部债务为2011年数据，该公司2012年审计报告未发布