■ 或打破行政等级限制
■ “镇设市即使放开，也一定要配套改革”
“在现有体制下，如果是这么一种方案，或促使很多地方争着设市。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军表示，设市意味着行政级别的提高、管理权限的加大和行政岗位的增多，会增加行政管理的成本。即使放开，也一定要配套改革。
“未来我国城市规模划分将打破行政等级限制，根据城市所具备的承载力，人口集聚能力等方面进行认定。”
新华社旗下《经济参考报》7月4日报道，目前正在广泛征求意见并抓紧修改完善的“国家中长期新型城镇化规划”（下称“规划”）对城市规模划定标准进行了重新设定。
报道指出，“规划”中的城市规模认定标准将根据市区常住人口规模进行认定。与20世纪90年代城市划分相比，小城市人口认定从20万以下提升至50万以下，中等城市认定从之前的20万至50万上升至50万至100万，大城市从之前50万至100万上升至100万至500万。此外，增加对超过500万人的城市认定为特大城市。
昨日，国家发改委城市和小城镇改革发展中心一位研究员对早报记者称，上述报道“具有一定可信度”。外界憧憬，若果真按“常住人口规模”认定城市标准，其潜台词将是“常住人口”也应享受城市公共服务待遇，城镇内部出现的“基本公共服务”新二元结构矛盾有望破解。
此前的6月27日，中国人大网全文发布的“国务院关于城镇化建设工作情况的报告”（下称《报告》）披露，“2010年底，国家发改委即会同财政部、国土资源部、住房和城乡建设部等14个部门启动城镇化规划编制工作……（已）起草形成了规划文稿。目前正在广泛征求意见并抓紧修改完善中。”
根据《报告》，2000年以来，中国城镇化率年均提高1.36个百分点，2012年城镇化率达到52.57%，与世界平均水平大体相当。但与此同时，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。被纳入城镇人口统计的2亿多农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务，城镇内部出现新的二元结构矛盾，“制约了城镇化对扩大内需和结构升级的推动作用，也存在着社会风险隐患。”
在6月底举行的十二届全国人大常委会第三次会议上，全国人大常委会委员蔡昉在分组审议《报告》时说，中国城镇化最大的问题在于，还不是真正以人为中心的新型城镇化，亦即以农民工市民化为核心的城镇化。
中国社会科学院学部委员、农村发展研究所研究员张晓山昨日对早报记者表示，城镇化发展中，行政区划应该更符合人口发展、人口规模和经济规模的需要。城市规模划定标准的设定应从客观实际出发，当前城市人口已经相对集聚，过去的标准显然已不适应形势需求。
不拘泥城市等级限制？
中国人民大学城市规划与管理系主任叶裕民昨日向早报记者介绍，世界上把人口在2000人左右的聚集点称为镇，中国也一样。但中国1998年以来设的镇已经大量成长起来，2011年达到19680多个，其中192个镇的常住人口已超过10万人，已成为完全具备城市意义的空间载体。
如果新的城市规模划定标准能在“规划”中最终定下来，未来对城市规模的认定将不再受城市等级限制。
据接近国家发改委的人士对《经济参考报》称，此次城市规模划定标准与之前不同的是，不仅增加对特大城市认定，而且对城市规模认定过程中不再拘泥于城市等级限制，真正依靠市场配置，根据城市所具备的承载力、人口集聚能力等方面进行认定。
财经评论员吴永强在接受《央广财经评论》采访时表示，以往城市是以户口来限定城市，而不是常住人口。城市常住人口应该成为一个城市的成分，这种趋势和变化有助于今后城市公共资源按照常住人口来配置，而不是按低于常住人口的户籍人口来配置，比如教育、医疗、卫生、社会公共治安体系等。
从城镇到城市，表面看来只有一字之差，但实质的差别去非常大。在三甲医院建设、警力配置等公共服务方面，镇都有限制。比如，一些小城镇，公安、派出所只能按照镇配编，为了正常完成任务，就不得不聘请多位协管员，这就会带来一系列的管理问题。如果升级为市，这些问题就有了相应的解决前提。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军在接受早报记者采访时认为，城市规模划定标准的变动总体符合中国城镇化的需求，中国城镇化正在高速推进，原来设定的标准偏低。
叶裕民表示，已经达到城市发展水平的很多镇没有被赋予城市发展的功能和权限，限制了这些镇自身的发展，也限制了城市化的进程。
但叶裕民认为，20万人口以下为小城市的划定标准不一定需要做很大改变，把50万人口以下的城市划为小城市，人口规模确实有点大。
叶裕民表示，相对划分标准的变动来说，更需要调整的是不同层级城市的发展方向、结构和路径。
这并非是中国首次对城市划分标准作出改变。
据《经济参考报》报道，1980年，中国首次对1955年国家建委《关于当前城市建设工作的情况和几个问题的报告》中城市划定标准做出改变，将城市规模分为四个等级，即城市人口100万以上为特大城市，50万以上到100万为大城市，20万以上到50万为中等城市，20万和20万以下为小城市。但并没有对城市人口作出清晰界定。1989年出台的《中华人民共和国城市规划法》再次进行修改，增加对城市人口界定，取消对特大城市认定标准。
“管理权限尚无定论”
值得注意的是，如果上述标准能够真正写进“规划”，短期内中国城市数量将大幅增加。
据《经济参考报》报道，“规划”指出，中国应调整完善整县设市，切块设市等模式，并探索小县合并、联合设市等多元化设市模式，适度增加中小城市数量。并完善市辖区设置标准，因地制宜推进县（市）改区，在城市群地区适当增设重要城市市辖区，适度设置其他中心城市市辖区。
叶裕民表示，城市是一个对企业家和居民具有吸引能力的聚集空间载体，更适合区域上连片成为一个城市。从这个角度看，达到一定规模的镇比较适合设为城市，也就是切块设市，实际上就是撤镇设市。
“在一些发达地区试点的‘强镇扩权’实际上是把改革复杂化了。”叶裕民建议，当镇发展到一定规模，具有投资吸引力和发展非农产业的能力，就应赋予其城市的发展权限。
但李佐军认为，对单个城镇来说，由镇转为市，可以解决管理与城市及人口规模不匹配的问题。而从全国来说，引导很多城镇去设市，会造成一些副作用。
“在现有体制下，如果是这么一种方案，或促使很多地方争着设市。”李佐军表示，设市意味着行政级别的提高、管理权限的加大和行政岗位的增多，会增加行政管理的成本。即使放开，也一定要配套改革。
在十二届全国人大常委会第三次会议上，对城镇化进行过调研的彭森委员说：“现在一些地方已开始把城镇化的指标层层下达、层层加码。有的地方把重点放在扩大城市规模、新增城市人口方面，认为城市的规模扩大了，开发强度增加了，大广场搞起来了，道路搞宽了就是城镇化。”
对此，上述接近国家发改委的人士对《经济参考报》表示，城镇规模变化不仅仅是数字变动，而是重在改革。但现阶段“规划”中所涉及的仍只是初步划分改变，“因此，小城镇改为市后是否完全拥有与城市规模相匹配的管理权限，具体下放哪些，怎么改还没有具体定论。”
值得注意的是，此前的6月28日，全国人大财经委副主任委员尹中卿对外透露，由国家发改委制定的“十二五”城镇化规划去年年底已经完成，但迟迟没有跟社会见面，本来今年年中要召开国务院城镇化工作会议，后来也推迟了，其原因在于，对城镇化的路径还没有达到高度—致。
蔡昉的建议是，“（官方统计的）52.57%的常住人口城市化率，与35%的非农业户口人口比重之间，这（二者间）十几个百分点的差距其实就是基本公共服务的差距。”从这个角度而言，可适当放低今后十年的城镇化速度预期，城镇化指标应适当变得更广义，不应再用“常住人口”来衡量；比如采取居住证制度，如果在居住证中真正能够体现基本公共服务的含金量，就不妨以领取居住证人口的比重作为城镇化衡量指标。
蔡昉说，政府应将精力从建城市、经营城市，转向服务城市、服务市民，特别是要把新移民纳入服务范围，以此避免“城市病”。
录入编辑：李琪
