培育跨区土地发展权交易市场
汪晖 陶然 徐庆
[ 通过建立土地整理折抵建设用地指标的全国性交易平台，并渐进有序放开建设用地复垦的市场化交易机制，不仅能保护经济欠发达地区，也可为发达地区提供更大用地空间，促进资本、劳动力和人口在整个国土空间上实现更有效的配置 ]
我国当前的建设用地管理体制自上而下层层分解建设用地指标，并通过土地利用总体规划和年度土地利用计划来控制新增建设用地总量，以实现严格保护耕地的目标。
在上述体制下，由于工业化和城市化先行地区往往也是城市和工业发展用地需求量大的地区，用地指标供需缺口很大。为获得计划指标之外的建设用地指标，很多地方政府通过农村建设用地复垦来增加耕地，然后把土地发展权从复垦地段转移到城市郊区具有商业开发价值的地段，成为近年来不少地方政府在土地方面的主要工作。
从今后10年来看，我国城镇化仍然需要增加建设用地，即使工业建设用地未来不再需大幅度扩张，甚至总体上看还应该有所收缩，但局部地区工业用地还会增加，更重要的是，既有的2亿左右农村流动人口及其家庭成员入城定居和未来每年1000万左右城镇新增人口所需生活用地，以及相关城市等公共服务设施还会进一步增加，这都需要持续、稳定的城镇建设用地投入作为基本保障。
此外，中央政府也提出，城市化、工业化也必须与农业和农村现代化结合起来。实际上，农业、农村发展终究要靠工业化和城镇化的推进。一方面以城镇化为内生动力的经济持续发展有助于政府积累财力，实现工业反哺农业；另一方面只有大部分农民迁移定居城镇，将承包地和宅基地逐渐退出，才有条件逐步解决农地细碎化问题，实现农业适度规模经营，提升务农收入，在农村宅基地占地面积不再继续扩张的同时，提升农村道路、学校、医院、通信、排污、给排水等基础设施建设水平，这也需要稳定的土地供应来保障。
在此背景下，我国耕地保护压力将仍然很大，必须转变土地利用方式，通过制度创新，积极探索节约、集约利用土地途径，充分挖掘存量建设用地潜力，在城镇化过程中一方面确保建设用地适当的持续供应，另一方面确保耕地总量不减少、质量不降低，土地利用效率提升。为此，我们认为：
推动跨区土地发展权交易
第一，要稳妥推进城乡建设用地增减挂钩政策，同时培育以“增减挂钩结余指标”为内容的跨区土地发展权交易市场。
通过统筹规划管理，在充分尊重农民意愿的原则下，开展农村土地综合整治，不仅可以推进新型农村社区建设，促进农村农业现代化，还可以促进农村建设用地集约利用，复垦出大量的耕地。将这些复垦出的耕地，与土地利用总体规划允许建设区和有条件建设区范围内的耕地置换，就可以实现在不突破建设用地总规模、不减少耕地总量的前提下稳定土地供应。
目前我国建设用地总量已经超过4.7亿亩，其中城镇用地(城市加建制镇)0.5亿亩，独立工矿用地0.5亿亩，而村庄用地（不含独立于村庄之外的乡镇企业用地）就高达2.5亿亩，且呈逐年增加的态势，农村空闲住宅面积约占村庄建设用地总量的10%~15%，人均农村居民点用地达到229平方米，用地十分粗放。在充分尊重农民意愿的原则下稳妥推进城乡建设用地增减挂钩政策对推动城乡统筹发展，同步实现城镇化与农业、农村现代化有正面意义。
但也应该注意到，一些地方政府确实出现了为获得建设用地指标，以新农村建设为名而大拆大建、强制性推动农村居民集中居住的情况。无论是宅基地拆迁补偿水平，还是集中居住标准，补偿安置政策基本上是由地方政府部门主导制定，缺乏公共参与。在一些地区，在城镇边上建设大规模的高密度公寓式农民居住小区，镇内几个被拆除村庄的原居民统一被安置到农民居住小区，对农民而言，尽管生活方便了，农业生产却受到很大影响。
另外，一些地区推行宅基地拆迁复垦是大规模、运动式的整村拆迁。所涉及农民住房有相当部分是常年有人居住、质量较好的砖瓦结构房屋，拆除无异于社会资源的浪费。
最后，虽然各地出台的宅基地换房政策中都一再强调充分尊重农民意愿，但实际操作中往往难以实现。在政府为获得土地指标来推动城市和工业发展的强激励下，很难相信“搬？还是不搬？”对拆迁复垦所涉及农民能构成一个真正选择。
由于存在着上述问题，目前在各地推行农村宅基地复垦过程中存在着不小阻力，也带来不同程度的社会不稳定，甚至在一些地区出现较为严重的上访、群体性事件。如果不顾本地条件而大力推广，一窝蜂地搞居民点集中，那么就很可能对广大农民利益造成损害。
由此可见，城乡建设用地增减挂钩政策也不能搞一刀切，应该在积极稳妥、因地制宜、充分尊重农民意愿的原则下推进，同时还应研究制定土地增值收益管理办法，明确土地增值收益的来源、形成和分配，确保增值收益全部返还农村，切实维护农民权益。
更重要的是，为加强经济相对粗放的欠发达地区的农村建设用地利用，在充分尊重农民意愿前提下稳妥推进增减挂钩工作，平衡增减挂钩所需资金，维护项目区农民利益，政府应该在结果可控、有偿调剂收益反哺农村的原则下，通过试点，探索省内增减挂钩节余指标跨县有偿调剂政策，培育规范的土地发展权交易市场。
积极推进农地整理
第二，积极推动农地整理，培育以“折抵指标”为内容的土地发展权交易市场。
除了进一步完善城乡建设用地增减挂钩政策外，我们认为，积极推动农地整理，培育以“折抵指标”为内容的土地发展权交易市场，也是未来中国在解决城市化过程中同时实现有效耕地保护与城市建设用地合理扩张的关键改革举措。
“城乡建设用地增减挂钩”措施的本质， 是要在城市新增建设用地的同时，确保农村耕地数量不减少。但在中国农村，增加农村耕地数量的方法并不只有复垦农民的宅基地，实际上，还可能存在一个成本更低、效益更高的方法，就是进行“农地整理”，通过对农地，包括对田、水、路、林、村进行综合整治，归并零散地块等措施，在加强农田水利设施基础建设、提高既有耕地质量的基础上，同时增加有效耕地面积。
如果中央允许地方政府对土地整理新增有效耕地面积按照一定比例折抵建设用地指标，那么地方政府就会有很大积极性利用新增建设用地指标的经费去全力推动农地整理工作，从而激发地方政府进行农地整理与农田水利基础设施建设的积极性，让中国的城市化与耕地保护、城市化与农业现代化真正结合起来。这里所谓的“折抵指标”是指经过土地整理新增有效耕地折抵建设用地指标。
实际上，1999年国务院颁布的《土地管理法实施条例》第18条规定：“地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。”但后来国土资源部的解释认定该条款中“土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标”的含义是土地整理新增耕地的百分之六十可以用来补充建设占用的耕地，也就是说用以耕地占补平衡。
耕地占补平衡虽然也是一种指标，但其市场价值却低于建设用地指标，因此，地方政府进行土地整理的积极性要小得多。实际上，如果理解上述政策是土地整理新增耕地可以用于占补平衡，那么60%的规定就显然不合理。按照现行法律法规和政策，垦造、复垦或者土地整理新增的耕地，只要质量达到要求，全部可以用于补充建设占用耕地。因此，这里理解为折抵建设占用耕地指标似乎具有合理性。实际上，既然土地整理可新增耕地，完全可以至少折抵部分建设用地指标，剩余部分用于占补平衡。
为解决建设用地指标不足及地方政府缺乏土地整理激励的问题，上个世纪九十年代末在浙江省等地开始推行“土地整理新增耕地折抵建设占用耕地指标”政策，值得国土部门重视。
以浙江为例，实行该政策之前，地方对土地整理基本没有积极性。1986年至1996年间，浙江通过农村土地整理新增耕地只有12.93万亩，占同期新增耕地面积总量的17.3％。之所以通过土地整理新增的耕地比例低，是因为土地整理新增耕地成本较高。按1997~2010年土地规划的要求，中央政府下达给浙江省通过土地整理复垦补充耕地的任务达到74万亩。如果按照既有土地整理的进度，补充耕地的任务很难完成。
1997~1998年，浙江省国土厅在省内11个地级市各设立了一个土地整理试点，测算出每亩土地整理的平均成本大约是1500元，新增耕地的比例平均为10%，所以新增耕地的直接成本约1.5万元（土地开发新增耕地的成本大约在3000~4000元），显然，地方政府更愿意通过滩涂围垦、荒草地开发等方式来完成补充耕地任务，企业、村集体和农民更无激励投资土地整理，省政府也无足够财力承担。
为推动农村土地整理工作，浙江省提出土地整理新增有效耕地的72%可以折抵建设用地指标。一个土地整理项目启动后，按照测算的新增耕地比例，其中30%首先折抵建设用地指标，按2万元每亩指标费通过土地出让收取，用于土地整理启动。土地整理项目通过县国土局初验、地市级国土局复验后，剩余的70%新增耕地的60%再折抵建设用地指标。省国土厅则按照15%的大致比例，利用土地整理项目立项时业主提供的地形图、规划图和竣工验收时提供的竣工图进行比对核算，以及实地勘察，对土地整理项目进行抽验。
假定一个土地整理项目区的面积是100亩，需要投入的资金则为15万元。通过折抵指标政策，按照每亩建设用地指标费2万元计算，则可筹措14.4万元，基本可以解决土地整理的资金来源问题。由于每亩建设用地的出让金远远超过2万元的指标费，完全可以使折抵指标成为计划指标的重要补充来源，这一政策就同时解决了土地整理资金筹措和经济发达地区建设用地指标不足两个问题。
为鼓励农地整理资源丰富但建设用地指标需求不大的县市推动农地整理工作，浙江省政府还出台了一系列政策，允许通过土地整理新增耕地折抵的建设用地指标进行跨县市有偿调剂，即推行土地发展权交易。自2000年以来，浙江省折抵指标市场开始大规模发育，指标交易量不断上升。截至2004年底，全省经批准跨市县调剂土地整理折抵建设用地指标达到30万亩。
但是，浙江的做法从一开始就受到了质疑，主要体现在两个问题上，首先是规避中央政府基本农田审批权和新增建设用地土地有偿使用费，导致建设用地总量失控；其次是相对于被占用的耕地而言，土地整理新增耕地的质量较差。浙江这一做法前两年已被叫停。
严格限制“宅基地换房”政策
推动以农地整理为主体的土地发展权转移与交易，应严格限制“宅基地换房”政策，建立以农地整理为主体的建设用地指标激励政策。
“宅基地换房”存在的问题目前已引起中央重视，并提出了严格限制各地开展运动式农民集中居住的政策措施。但这些措施也只是禁止性和预防性措施，并没有从体制根源上消除各地进行宅基地拆迁，农民集中居住的激励，也难以解决当前发展模式下各地出现的建设用地利用指标严重不足的问题。因此，在严格限制的同时，还需要建立一个新的政策框架，在确保农民财产权利、提升土地利用效率的基础上，给地方政府在用地指标方面新的开拓空间。
较之宅基地复垦折抵建设用地指标的政策，我们认为，“农地整理新增耕地折抵建设用地指标”政策值得政府在进一步完善基础上充分考虑。它有以下几个明显的好处：
（1）同样可以增加耕地，但农地整理成本显著低于宅基地复垦成本，避免社会资源无谓浪费；
（2）农地整理可以有效地改善农业基础设施，提高农地质量，真正对农民、农业有利，更有利于实现耕地保质、保量的目标；
（3）农地整理不仅不影响农民生活、生产，反而有助于农民增产增收，不会引发农民集中居住可能带来的社会不稳定问题。
我们认为，农地整理的投资主体短期、中期可以先限定为地方政府，如果允许农地整理新增耕地折抵一部分建设用地指标，有助于大大提高地方投资农地整理的积极性。
当然，通过土地整理新增耕地并部分折抵建设用地指标，其缺点是新增耕地数量可能有水分。因此，如何通过规范验收程序和高科技手段确保新增耕地真实性需要关注。但这类技术性问题还是有办法有效解决。无论如何，土地整理对农村、农业和农民是有益投资。
建立以折抵指标为主体的土地交易市场
推动以农地整理为主体的土地发展权转移与交易，还应分阶段推动以农地整理折抵指标为主体的土地发展权跨区交易政策。
我们认为，在现行建设用地计划管理体制不大调的情况下，与其通过“城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩”政策来补充建设用地计划指标不足，不如允许通过农地整理来折抵建设用地指标。但这些措施可以分步进行。
第一步首先是在市县、省级行政范围内建立起农地整理折抵建设用地指标政策。我们主张对各地推动和投资农地整理工作新增的耕地进行一定比例的建设用地指标折抵。当然，农地整理折抵建设用地指标政策可以比过去各地的政策更严格，并建立严格监督和验收机制，这将有助于地方加大对农田水利基础设施的投入，有利于农村、农业和农民。
第二步，在全国范围内建立以折抵指标为主体的土地交易市场。考虑到各地土地整理的潜力完全不同，未来应该总结和完善浙江、江苏、广东等地区在过去十年的政策和实践，制定全国性的政策，建立一个全国性的土地发展权交易市场平台。
总体来说，恰恰是因为在资源丰富的欠发达地区用地需求少，既没积极性也没有足够的财力投资于农地整理，如果允许农地整理新增耕地折抵的建设用地指标跨省交易，不仅可以解决发达地区用地指标不足的问题，同时也向欠发达地区注入了大量的资金用于改善农业生产条件，提高农地质量。当然，中央可以将市场交易对象、交易量纳入计划管理，并对农地整理和指标交易加以严格的监督管理。
如果能在土地整理中引入新增耕地的折抵指标，并逐步放开全国性折抵指标交易，各地进行农民集中居住压力就可大幅度缓解。我们就不会看到各地，尤其是发达地区大规模拆迁本地辖区范围内农民宅基地所导致的社会不稳定。
考虑到中国仍处于高速城市化的发展阶段，人口和劳动力迁移也主要是从农村向城市、从内地向沿海集中，通过建立土地整理折抵建设用地指标的全国性交易平台，并渐进有序放开建设用地复垦的市场化交易机制，不仅能通过较发达城市或地区购买土地指标来保护经济欠发达地区，特别是粮食主产区的耕地和自然环境，也可为发达地区提供更大用地空间，促进资本、劳动力和人口在整个国土空间上实现更有效的配置。
这里需进一步讨论一个流行的“宅基地指标异地换户籍”政策建议。我们明确反对此建议，是因为从效率上来看，这个方案如果实施，会带来土地利用指标跨区配置效率低下。从原则上看，建设用地指标跨区交易，有利于提升土地利用效率，但这种指标交易应该是一个单独建立的市场，使得交易指标多个买方和多个卖方通过市场寻求均衡价格，只有这样做，才是最有效率的。而如果把它与户籍捆绑起来操作，只会降低建设用地指标交易市场运行的效率。
事实上，所谓“宅基地指标换户籍”，就我们所观察到的试点情况看来，恰恰是仅在重庆、浙江等地小范围区域内的置换，难以解决“异地进城”的问题——因为其首先需要一个跨区的发展权交易市场作为制度前提，而我们的逻辑是，一旦跨区的土地发展权交易市场（建设用地指标市场）建立之后，人口流动所带来的土地利用跨区调整问题就可以很好地解决；而搭配前面所提到的本地农民给外来农民工盖出租房来解决户籍改革中最困难的住房问题之后，这两个市场已足够解决“异地进城”的问题，并不需要再将“宅基地权利”与“户籍”两者挂钩——从可行性上来说，这两件事情可以分别用两套机制应对；从必要性上来说，将这两者挂在一起反而会带来侵害农民财产权利的风险。
还可以进一步讨论农地整理与农地确权登记关系的问题。2013年中央一号文件提出，要用五年时间完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作。农村土地产权改革的第一个内容就是确权。确权不仅仅确保集体所有制归属，而且要确保农户，不是确立一种资源的权利，而是确立农村所有资源，包括山林、耕地、建设用地、宅基地和所有土地资源和房屋的权利。
在农地整理基础上再进行确权
一般而言，农地确权赋予了农民对于作为生产资料的土地的更完整财产权，有利于提高农民利用土地的积极性，有利于土地利用效率提升。但在中国，要在未来较短的时间内全面完成农地确权，仍然存在以下三个关键问题：
首先，农地确权是为了未来农地的流转，不仅可以转租，更应该可以买卖，如果不能有效推进转租和买卖，进行确权的收益就会非常有限，而确权本身的成本并不低。但就目前来看，政府似乎没有将农地私有化的意愿，那么在这个情况下，过快确权可能从成本收益上看并不划算。
其次，有一个农地确权时，到底按什么方式确权，特别是高速城市化中人口大规模流动情况下应该给谁确权的问题。这是因为目前中国农村土地仍然是集体所有，而在农村社区内，由村庄内部不同家庭之间人口相对变动而带来的土地调整压力却一直存在。尽管最近10多年以来中央一直强调要稳定农地承包权，但这种压力并不因中央强调农地承包权稳定的政策而消除。这就使农地承包处于两难：要想稳定地权、鼓励对农地长期投资、提高农地利用效率，就要尽可能减少甚至避免调整土地；但在农村人口相对变动的情况下，农民的地权平等要求却必然带来土地调整的压力。
我们的研究发现，在中央大力推行稳定农地承包权的大环境下，二轮承包后各地发生土地大调整和小调整的次数显著下降，但一些地方依然在进行土地调整，其中又以小调整为主。我们的研究还发现，仍有超过60%的被访者，特别是二轮承包以来家庭人口增加的被访者以及以非农业收入为主的被访者，不太认同农地承包权长久不变的政策，认为应该按人口变动进行土地调整。如果在未来五年内按照现有的农地分配状况全面完成确权，很容易带来相当比例农民的反对。
更重要的，是中国目前有接近两亿的农村人口向城市迁移，相当比例的是长途、经常性迁移。考虑到未来中国要推进户籍改革，如果这些外出人口中的绝大部分将在城市定居，那么他们就不仅从就业方面，也从安居方面彻底地脱离了农村，将不再被算作农民。那么如何处理这些人留在农村的土地问题，是否应该直接给他们确权，就是一个需要周到考虑的重大问题。毕竟，绝大部分农村外出打工者的收入，要远远高于留在农村的务农者，而后者恰恰是因为农地规模过小，农业基础设施与现代化水平不高而收入低下。如果也一视同仁地为前者确权，那么农村留驻人群也必然需要支付更多成本才能扩大经营规模，提高农业收入。
最后，过快且全面实现农地确权还面临一个确权后无法解决中国农地细碎化，从而为未来实现规模经营，提高农田水利基础设施质量和农业生产力制造麻烦的问题。中国农地利用的一个最基本特征是农户经营土地规模小，农户拥有的地块数量多，且每块土地的面积都很小。前者是所谓“土地经营规模”问题，后者则是所谓“农地细碎化”问题，就是一个农户经营一块以上农田，这些田块分布在居住地周围，相互不连接，但在一定合理的距离之内。受人为或自然条件的影响，这些农地难以成片集中和规模经营，土地利用往往呈插花、分散、无序的状态。
此外，由于农村人口的持续增长、土地使用权的平均化而进行土地调整的压力持续存在，将进一步加深农业用地细碎化的程度。在土地细碎化情况下，确权也很容易细碎化。直接对破碎农地进行确权，不仅会增加确权本身成本，而且会导致未来土地整合的成本大大上升，农业耕作规模经济无法实现，农田水利设施建设困难。
以上所讨论的三个原因，使我们必须避免在土地确权问题上做一个“早做早主动，晚做晚主动，不做就永远被动”的判断。相反，在实际操作中，必须要进行充分准备，创造必要前提，有步骤地开展。
我们认为，既然解决农地细碎化的一个关键措施是农地整理，既然农地整理是在进行科学规划设计基础上，通过土地权属调整，能够实现田成方、路成框、树成行、沟成网的新型农业生产布局，那么土地整理就是改变土地细碎化，建设标准高产农田，推动农业规模经营和基础设施改善，并最终提高农业生产力的一个最有效手段。
因此，在农地整理基础上再进行确权，就更有利农业生产的发展和农民利益的实现。而正如本简报前面所指出的，如果农地整理新增耕地可以折抵部分建设用地指标，那么通过这种创新方法生成建设用地指标的土地发展权转移机制，就可以很快调动地方政府乃至农民本身进行农地整理的积极性。而因此所产生的建设用地指标收入，完全可以部分用于农地整理，部分用于农地确权，甚至还可以部分用于村集体按照一定评估规则去购买那些到城市打工、定居的外出人口在农村遗留的农地，再无偿分给那些留在农村的人口。
由于上述建设用地指标所产生收入本质上来自于城市化过程中城郊农地转化为非农用地的土地增值，上述措施本身就有效地实现了土地涨价在更大范围内的归公，实现了城市化与农业现代化，城市化与农村发展、农业规模经营的同步推进。
摄影记者/王晓东
（作者单位分别为浙江大学公共管理学院、中国人民大学经济学院、上海财经大学财经研究所）
责任编辑：魏钦涛 SF098
