《新产经》杂志
郑飞
到美国访学，住在威斯康辛州的密尔沃基市（Milwaukee）。密尔沃基这个名字一听就很“印第安”，不像是普通美国城市的名字。生活在这个地方，时不时的就会碰到发音独特的印第安地名和事物。我的公寓旁边是一个临湖的公园，就放着一尊印第安人的雕像。这是在东部城市不太常见的。
得空的时候我查了一下印第安人保留地分布图，发现从威斯康辛州向西，印第安保留地开始成点成片地出现。在密尔沃基以北100多公里就有一处印第安保留地，我还曾经驱车经过。
这些保留地加起来的面积差不多是美国陆地总面积的2.3%（印第安人口是美国人口的1%）。这里就有一个表面看起来很奇怪的现象：在美国，除了印第安人之外，好像没有什么其他族群能够割据一块地方，躲进小楼成一统的。
上面用到“割据”一词，不光是修辞，事实上也是部分事实。在美国印第安事务署的官方网站首页上写着：“合众国与印第安诸部落以及阿拉斯加土著有着特殊的法律与政治关系……在政府对政府的关系框架下，印第安事务署提供服务……”
“政府对政府关系”是什么意思呢？在2002年联邦上诉法庭的一次裁决中，法官对印第安人在美国社会中的地位做出了如下说明：“印第安部落既不是美国的州，也不是联邦政府的一部分，更不是上述两者的分支机构。相反，各印第安部落都是拥有主权的政治实体。”简而言之，印第安部落是联邦、州之外的“第三种”政府，对保留地之内的经济、社会、司法事务具有一定排他性的管辖权（尤其是对各州而言）。
自上个世纪70年代以来，基本上每个美国总统上台后，都要异口同声地的强调一下联邦政府与印第安部落之间的对等关系。比方说，1983年，里根总统就声称：“我们的政策是重申按政府与政府间的原则，处理与印第安部落间的关系，并继续实行印第安部落自治的原则，而决不会有丝毫的终止”。
现在美国有566个联邦认可的印第安部落，每个部落都各有部落政府，其地位与各州等同。如果单从这方面着眼，那美国的政治版图可真是万花筒，驳杂不堪。
美国一向以大熔炉著称，讲究合众为一。无论其成员从何方来，都被授予平等的公民权、享有同等的自由和权利，以此交换政治忠诚。黑人现在是美国的一大少数族群，没有听说过黑人要建立自己的独立政府的。那么为什么印第安人会成为“美国梦”的例外呢？为什么美国人不想法“化夷为夏”呢？
有一种回答是这样的：这是个历史遗留问题。众所周知，印第安人是原住民。有地域归属，有文化传统，有社会组织，还有过自己的部落政权。跟美国的其他少数族群相比，印第安人同巴斯克人、库尔德人或维吾尔人有更多的共性，反之也成立。正因为印第安人的“异己”性质更浓，殖民地乃至建国之后很长一段时间，各印第安部落被视同“外国”，以订约形式协调关系。直到1831年在“切诺基族诉佐治亚”一案中，美国最高法院在判词中认为印第安人是“国内依附民族（domestic dependent nations）”。印第安人是美国政府的被监护人，但仍然是一个“nation”。在第二年“伍斯特诉佐治亚”一案中，最高法院更指出，印第安人并未因为其依附性民族地位而丧失其主权。比方说法官判词是这样的：“印第安诸部族一向被看做是独特的独立的政治共同体，自远古以来就是其土地无可争议的占有者，这是他们的自然权利……在部落地域内佐治亚的法律没有不起作用。”因为有这些条约在，所以美国政府不好出尔反尔。
但是这个回答，有失简单。处理社会中的“异己”成分，是每个国家都要头疼的事情。防微杜渐，中智以上的政治家都会对此认真考虑。美国立国逾两百年，岂无才智之士考虑过这个问题。
事实上，在美国历史上有两波试图废除印第安部族主权地位的行动。
第一波以同化为目标，这开始于1870年代格兰特总统提出把印第安人美国化的构想，这意味着终结印第安部落，使印第安人获得私有土地，接受盎格鲁萨克森式教育。具体举措有四：一是美国政府终止与印第安部落签订条约的做法，改为协议或法令。此举意在降低印第安部落的政治地位，使联邦政府以监护名义获得对印第安社会的处置权；二是于1887年通过《印第安人土地总分配法》，即《道斯法案（Dawes Act）》，这一法案规定将保留地上整块的土地分成一块块的份地，分给每户印第安人（平心而论，原本印第安保留地土地、资源共有确实也有很多弊端，所以联邦政府分地虽然有上下侵渔事宜，导致印第安人土地大幅度流失。但是对某些印第安人来说，由于脱离部落的束缚，就有了发家致富的机会。原来土地被公有的时候，市场价值不大。所以后来当罗斯福政府打算立法要恢复部落公有制的时候，有许多印第安企业家也是反对的）；三是逐步立法剥夺部落在保留地里的司法权；四是广泛设立学校，强迫印第安孩童接受英语教学和基督教教育。到了1924年，国会通过《印第安人公民权法》，给所有的非公民印第安人通通授予公民地位，这应该算是这一波运动的顶点。
应该说这些举动居心未必尽然为坏，比方说教育后进，鼓励自力更生，比方说让印第安人与其他美国人享有同样的权利，承担同样的责任，遵守同样的法律。
但效果实在不好。
到了1930年代，明显可以看出“化夷为夏”的努力已经失败。于是罗斯福政府设法在1934年通过了《印第安人重组法》，恢复印第安部落管理自己财产（主要是土地）的权利，建立部落政府（重建的部落政府开始不同于传统方式，有成文宪法，官员由选举产生），提高对印第安人的补贴。此外，也终止了对印第安人的文化灌输。
二战之后，局势再次出现反复。这也就是在40年代后期开始的印第安终止政策（Indian Termination Policy）——逐步解散部落，取消保留地（不是没收，而是不再看做一种特殊制度），终止印第安人的税收和法律特权，取消对他们的联邦特殊援助（将社会服务责任转给各州）。
这个政策的倡议者认为，部落公有制阻碍部落成员融入国家经济和社会，有碍国家统一，这些理由跟第一波差不多。但这些倡议者也有新说法，那就是长期给予印第安人特殊待遇对印第安人本身也不公平。他们指出，美国过去的印第安政策是“家长主义”的，现在应该放手让印第安人自己“完全独立，自由成长”，联邦政府不要再当管理不善的“婆婆”。
实事求是地说，如果说第一波运动还有贪婪的意图在里面，那么这第二波可能要真诚的多。它不再以文化同化为目标，而是以“平等、自由”为口号，也确实做了一些反歧视的工作。
到了60年代末，人们已经看出，终止政策并不能达到其想要的成果，而只会造就大量心怀不满的贫困异己人口，“异己”依旧，而有助于在政府与印第安人民之间搭桥牵线的部落组织却不在了。于是尼克松当总统之后，就发表声明，说终止政策是个坏政策。到了1975年，美国国会通过《印第安人自决和教育援助法》。这个法案将印第安人部落政府设为美国政府体制的永久成员，赋予部落政府参与联邦涉及印第安人的政策的制订和执行，鼓励部落自己管理有关保留地经济发展和资源开发的项目。在这之后，许多保留地得到恢复，部落被重建。时至今日，部落政府已经行使诸多主权功能。于是我们就看到了现在美国这幅百褶衣般的模样。
