严荣
经济社会发展环境的变迁对公共政策的制定和执行提出了前所未有的挑战。比如，意在调控房价的一系列政策，却扰动了包括婚姻、家庭和人际交往在内的各方面问题。据媒体报道，有些家庭为了规避限购限贷政策，不惜办理离婚登记(这有两种性质不同的情况，一种是伪造相关证件，属于违法行为；另一种是合乎法律要求的“真离婚”，只是从当事人的真实意愿角度说，与人们通常理解的离婚诉求有差异，而被误称为“假离婚”)；也有些人为了获得购房资格，设法办理结婚登记(这其中也有两类，与前述离婚登记类似)；更有人在网络上写出所谓“离了再结、结了再离”的攻略。本来，婚姻自由是一项基本原则，但因与公共政策的制定和执行相关，引发了人们从伦理道德角度对房地产调控政策的热烈讨论。
事实上，住房政策遭遇伦理挑战既非现在独有，也并不局限于市场化商品住房领域。在福利分房时期，为了增加一个分房资格，当时就有一些家庭违背真实意愿去办理离婚。在当时的社会环境下，这种抉择要面临的社会压力远大于现在，但为了一套房，有人愿意承受。另外，在征地拆迁过程中，为了增加户口数从而多分配动迁安置房资源，有些地方竟然出现过“集体离婚”这样令人瞠目结舌的事情。除此之外，在住房保障政策实施过程中，有些保障对象为了维持现状从而获得住房保障服务(廉租实物配租或货币补贴、经适房购房资格等)，宁愿游手好闲也不愿意去参与就业。这种有悖于“劳动光荣”道德规范的现象目前尚未引起广泛注意，但将是住房保障政策需要面对的问题。
出现这些虽然合乎法律但有悖于伦理道德的现象，最直接的原因是物质层面的趋利避害使然。纯粹从经济意义上的成本和收益来说，为规避政策限制而违背自身真实意愿去结(离)婚，成本非常小，只需几十元，但与此相比，收益却很大。在商品住房市场领域，只要房价仍然趋涨，凭额外获得的资格在市场上买得一套住房后，很快就能实现一定幅度的资产增值，而且这种增值额度往往多达几十万元。而且即便房价保持稳定，在限贷的政策背景下，也能因刻意离婚而减少首付比例和贷款利息成本。在动迁安置领域，这种收益就更加可观了。面对如此悬殊的成本收益对比，一部分人做出为购房而违背自身意愿的结(离)婚选择，也就不足为奇了。
除了个体层面的原因外，社会影响也不容忽视。如果社会对纯为逐利而去办理结(离)婚的人形成一种道德压力，如果社会对人们的生活不是漠不关心而是充满善意地守望相助，如果社会对人们成功与否的评判不是以权钱为准绳，如果……也许这些现象会少很多。但社会是由每个鲜活的个体组成的，社会环境的好坏，我们每个人都有责任。其中，作为承担公共职责的政府，更应该为社会环境的改善做出表率。
因而，第三个层面的原因就是有些住房政策的确有诱发违背社会伦理行为的负面影响。比如，只按家庭和住房套数而不结合实际居住面积来限制购房资格，必定难以清晰地分辨出改善型购房家庭，也会诱使一部分人做出为购房而离婚分户的选择；只因单身就限制购房的政策，既不尊重一部分群体的自由选择，也必定会诱使少数人为购房而去结婚；有些地方的动迁安置只看户口数，而不结合实际居住情况，肯定会引发“集体离婚”的闹剧；如果社会保障只审核生活困难和收入情况，不要求保障对象承担一些有益于社区和社会的义务工作，那么“懒人挤占保障资源”的现象就难以杜绝。
社会环境的改善建立在每个个体的行为选择基础上，而个体的选择总会有趋利避害的天性，因而当前最重要的是改善公共政策的质量。作为影响人们日常生活的公共规范，住房政策不仅要合法，还要处理好与社会伦理道德的关系。简要地说，在伦理道德方面，住房政策应有三方面要求：首先要适应社会意识形态的发展传统和主流趋向；其次是弘扬积极正面的主流价值观和道德准则；再次是引导社会伦理道德的发展和变迁。在一个经济社会经历急剧变迁的时代，好的住房政策应该是社会伦理道德建设的宣言书、宣传队和播种机。
尽管发展传统和制度安排差异甚大，但不少国家在制定住房政策时都会虑及社会伦理道德的问题。比如，新加坡作为一个82%的居民居住在保障性住房——组屋中的城市国家，在政策设计上竭力促成两种价值导向：多种族融合与核心家庭优先。为了促进种族融合，新加坡对每个组屋社区和每栋组屋单元的种族比例都规定了上限，而且一旦达到上限，就采取分流措施；为了倡导核心家庭的理念，不仅在组屋分配上明确优先照顾，而且对大家庭特意推出条件较好的“执行共管公寓”。再比如，不少国家都对住房保障对象有参加社区服务的要求。美国的相关法律规定，作为承租条件，除特殊情况(主要包括年龄过小或过大、残障人士、参加提高就业能力的学习和培训、服兵役、怀孕等)以外的所有公共住房居民每个月必须参加8小时的社区服务。德国则规定，申请社会住房(相当于中国的公租房)的人必须参加社会服务(如助老、助残、社区卫生保洁、社区保安等)，而且只有达到一定的积分点数(相当于参加服务的小时数)才有资格申请社会住房。
针对因购房目的而违背真实意愿的结(离)婚现象，有人提出应限定离婚时间超过多长时间才能购房，也有人提议借鉴欧美等国打击假结婚骗绿卡的模式，甚至还有人提出要开征“离婚税”。笔者认为，住房政策不宜过深地介入社会伦理道德的具体规范问题，比如将结(离)婚时间长短与购房资格相联系，因为这既不符合《婚姻法》的精神，也难以对时间长短的设定给出令人信服的依据。另外，也不能因一些不合理现象就全盘否定相关政策在当时或当前情况下的合理性，更不能因这种不合理性现象的存在就贸然扩大政府干预的范围。更为重要的是，在今后的政策制定和执行中很有必要放宽视野，增加一个从社会伦理道德方面进行研判和审视的视角。
在具体对策方面，我以为应跳出这些具体现象所呈现的问题，坚持“以居住为主”的原则，鼓励通过自身努力改善居住条件，倡导诚实正直的主流价值观。为此，着重需要从理顺住房税收体制入手，本着“减轻交易环节的税负、增加持有环节的税负”原则，引导个体趋利避害的行为选择与社会所倡导的主流价值观相吻合。具体而言，有三个方面。第一，对个人名义下的住房征收持有税。以人均住房面积征收，但一定面积(比如人均60平方米)以下的部分免征。这一方面照顾了合理的居住需要，另一方面不以家庭户为核定标准，减少诱使为购房而结(离)婚的动机。第二，对个人名义下的空置住房征税。“空置”是指既不自住，也未出租。如此既能减少囤房的动机，也能增加市场租赁房的供应量，在管理上还能提高房屋租赁合同的登记备案率。对于可能出现的假租赁合同现象，可通过事先承诺、事后抽查的机制加以监管。但这要取决于住房市场的信息完善程度，否则无从知晓哪些住房是空置的。第三，对住房继承和赠予要征税。设定在一定面积(比如120平方米)以下的住房免征，但超过免征面积范围的部分要采取累进制的方式征收。■
(作者系上海市房地产科学研究院副院长、管理学博士)
