文/《中国投资》 王美玲
以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的养老服务体系已初步在上海形成
走在上海浦东新区洋泾金枫敬老院的院内小路上，碰到护理员小周正陪着处在康复治疗期的吴娘娘拉着家常，两人有说有笑，如果不清楚状况，很多人一定以为她们是母女俩。
金枫敬老院是一家“公办民营”的养老机构，规模不大，但设施齐全，管理规范。占地2100多平方米，设有标准床位70张，双人间、三人间、多人间的多层配置，可以满足不同老人的需求。除了护理人员，这里还有医生、社工、康复专家以及心理咨询师，院里在原来老年学校基础上，陆续增加了康复治疗、社工心理疏导、小组团体活动等。
上海市像金枫敬老院这种侧重接收全护理老人并提供个性化康复治疗的养老机构，经常面临床位紧张，需要“轮候排队”。
上海是全国第一个进入老龄化社会的城市，也是目前全国人口老龄化程度最高的特大型城市。有这样一组触目惊心的数据：截至2011年末，上海60周岁及以上户籍老年人口数347.76万，占户籍人口24.5%，接近全国平均水平2倍。老年人口平均每年增量超10万人，经预测，到2015年将为435万人，达到30%。
2000-2010年上海市老年抚养系数逐年缓慢升高，未来还将进一步提高。同时，上海人口老龄化呈现出独生子女父母老龄化的新趋势，独生子女父母正成为新增老年人的主体，预计2013年起占到全市新增老年人口的80%以上，传统的家庭照料功能弱化加剧。尽管由于大量外来人口的涌入，让上海常住人口老龄化的比重有所下降，但不可避免的是，人口高龄化，少子化、空巢化的问题，养老问题日益突出。
上海市发改委副主任、上海发展改革研究院院长肖林如是说：“2020年上海65岁以上的户籍老人可能超过500万，占户籍人口比重36%。”为应对人口老龄化快速发展，上海社会发展系统协调各方机构，整合多方资源，积极探索实践，不断完善政策体系，加大投入力度，目前基本形成以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的养老服务体系已初在上海形成。
“9073”
为应对日益严峻的老龄化形势，“十一五”以来，上海市探索提出并发展完善了“9073”养老服务格局，即90%由家庭自我照顾，7%接受社区居家养老服务，3%入住机构养老。
3%养老机构服务，由政府主导，鼓励社会参与，为高龄、失能老年人提供具有全托生活护理功能的机构养老服务。养老机构既有政府建设的养老机构，也有政府支持的民办养老机构以及市场化运作的养老机构。金枫敬老院就是此类养老机构的“公办民营”代表。
7%社区养老服务，主要以社区助老服务社、老年人日间服务中心、社区老年人助餐服务点等为服务实体，上门、日间服务为主要形式，生活照料、康复护理、精神慰藉为主要内容。
此外，通过增设无障碍设施、老年活动室等具体措施，强化社区适老设施配置；对困难老人家庭的居室改造和对旧小区人行道以及加装电梯等来加大旧城区的适老性设施改造，鼓励90%的老年人由家庭自我照顾。
力推补贴机制
社会管理本身是一项繁复艰巨的社会工程，养老服务事关社会稳定，紧紧维系经济发展大局。上海市在完善养老服务体系建设过程中，可谓多方探索。机制不改变，不创新，很难有突破。为此，上海市政府加大力度推进机制创新，在财政投入方面也给与大力支持，加快推进养老机构建设。
为了确保全市养老设施建设，“十一五”期间，上海市将每年新增1万张养老床位列入市政府实事项目，狠抓落实。对于公办和民办非营利性养老机构，每张床位由市级财力给予5000元建设补贴，区县按照1∶1配补。多策并举，效果显著。“十一五”期间，养老床位总数翻了一番，其中公办养老设施床位每年均增长率约40%，民办床位年均增长约60%。截至2012年底，全市养老机构共631家，其中公办301家，民办330家。养老床位共有10.6万张，达到每千名户籍老人拥有养老床位30张。
针对养老机构特别是民办非营利机构运作压力大现状，上海市对符合有关规定运营的养老机构，明确建立和完善日常运作补贴机制。在操作中，主要按收住老人数给予机构50-300元/人/月运营补贴。部分区县推行了“以奖代补”的资助模式，通过第三方的评价考核，将考核与日常运作资助挂钩，按照考核分数给予差别化的日常运作资助补贴。
近年来，上海市先后出台《上海市养老机构管理办法》、《上海市养老机构设置细则》等规定，对养老机构的设置、建设标准、管理服务提出了具体的规定和要求。此外，2008年还实施了养老机构投保综合责任保险，目前保费为150元/床/年，由市区民政局分别资助1/3，养老机构自我承担1/3予以支付，赔付金额最高可达8万元。截至去年，共576家养老机构参与投保。
3重政策保障
社区养老服务是“9073”养老服务体系格局实现程度的重要保障。社区养老做得好，可以辐射带动家庭自我照顾的，在承接机构养老和家庭养老之间起到辅助作用。为此，上海市政府出台一系列政策，切实保障社区养老服务的推进。
在市、区县、街镇3个层面建构了社区居家养老服务工作网络，成立231家社区助老服务社，建成社区老年人日间服务中心352家，社区老年人助餐服务点492家，拥有了3.2万人的助老服务员队伍。
2005年上海市制定出台了《上海养老服务需求评估标准》，按照统一标准开展老年人身体状况评估，经评估，属于经济困难且生活自理困难的老人，由公共财力提供服务补贴（以服务券形式兑现，补贴标准根据照料等级分为轻度300元/月/人、中度400元/月/人、重度500元/月/人）。去年，社区居家养老服务达到27.2万人，约有13万名老人经评估获得服务补贴，占全体服务人数46%，补贴金额超过3亿元。
2009年，上海推广实施了《上海市社区居家养老服务规范》，提出了社区居家养老服务的内容和要求，规定了社区居家养老服务从业人员、服务项目、服务流程等要求。通过贯彻实施，进一步规范社区居家养老服务行为，引导行业专业化、规范化发展，提升社区居家养老服务管理水平，维护接受服务的居家老年人的权益。
此外，上海市还在全市范围拓展服务，积极营造良好社会环境。推进老年活动室社区全覆盖。目前全市社区老年活动室共有5900多个，有效丰富老年人晚年精神文化生活；推动社会优待老年人。对全市70岁以上老年人享受公共交通、进公园、看电影、购物、看病等优先、优惠和优待服务，并对百岁老人发放长寿补贴；动员社会关爱独居老人。
分类支持
无论上海这个国际化的大都市如何发展，养老问题只会日益凸显。按照国家有关要求，上海市养老机构床位的建设目标为新增老年人口的3%，其中2%养老床位提供基础公共服务，1%作为非基本公共服务或市场化服务。
在分类支持方面，上海重点加大公办养老机构建设投入，加大提供基本公共服务的民办养老机构的补助力度。对于新建纳入基本公共服务养老床位的建设成本按照每床16万元（不含土地成本）核定，市级建设财力给予相应补助。
对政府投资新建并形成产权的养老机构，大型居住社区内养老机构补助标准为每张养老床位由市级建设财力按照建设成本的75%，最高不超过12万元。对大型居住社区外养老机构补助标准，根据区县常住人口人均财力情况以及“十二五”承担的建设任务等情况，实行分类补助。对郊区县和“北四区”（普陀、闸北、虹口、杨浦）在上海市区域内建设的养老床位，每床由市级建设财力按照核定建设成本的50%、最高不超过8万元的标准予以补助；对“南四区”（静安、黄埔、长宁、徐汇）在本区域内建设的养老床位，每床由市级建设财力按照2万元的标准予以补助。
对社会投资举办并形成产权的养老机构，鼓励社会力量参与基本公共服务。对于社会投资举办并形成产权的非营利性养老机构，在土地性质锁定、机构性质锁定（民办非企业）且具备纳入基本公共服务养老机构建设补助条件的前提下，开展与公共养老机构一视同仁的补助政策试点。计划试点约2000张，由市级建设财力按照核定建设成本的50%、最高不超过8万元的标准补助。对社会力量投资建设的其他机构养老设施，政府给予适度支持。对符合上海市建设标准的民办非企业注册的非营利性养老机构，由市福利彩票公益金给予每床1万元的资助，各区县政府按照不低于1∶1比例配补；对市场化营利性的养老机构，将按照《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》的有关要求，研究制定促进上海市养老产业发展的规划土地、资金支持和税收优化等政策。
