法政转型观察手记之四
《新产经》杂志
田飞龙
《两岸人民关系条例》（全称为《台湾地区与大陆地区人民关系条例》）是台湾地区“六法全书”中的宪法性法律，是依据《中华民国宪法》制定的调整两岸关系的基本法。该法诞生于两岸政治互动及人民交往的新时期，尽管对两岸和平交往有所助力，但因其浓重的意识形态取向和对法律正当程序的严重偏离而成为一部落后于两岸关系及法治文明发展的法律。基于此，该法的修改就成了岛内族群政治与政党政治的重要议题，每每牵动台湾地区政治生态的敏感神经。近来，台湾地区领导人马英九先生以及台湾工商业界不断呼吁表态要“全面翻修”这一条例，但政治阻力依然强劲。2012年下半年，台湾地区行政院向立法院提交修正草案，在陆生纳保和陆配入籍两个问题上寻求突破，却遭遇民进党等反对势力阻挠，议案搁浅。该条例事关两岸发展大局，因此有必要对其历史脉络予以简要考察和分析，以备决策参考。
该条例并非岛内政治独自运行的产物，而是产生于两岸关系近半个世纪的积极互动，尤其是大陆第一代领导人关于和平统一的思想与政策奠基。
1949年以来，大陆在废除国民党“六法全书”的基础上构建了以五四宪法为基本框架的社会主义法制秩序，台湾则以1947年宪法以及1948年戡乱法案联合构成一种保留宪政民主取向的戡乱体制，两岸分治局面形成。但是，分治不等于分裂，两岸政治高层均以国家统一为最高政治目标，“解放台湾”与“反攻大陆”是处于敌对状态的两岸关于“一中”原则的早期表述与坚守。随着朝鲜战争的落幕与冷战格局的巩固，大陆最初关于武力统一的设想已不具现实基础，故在政策上逐渐转向和平轨道，两岸关系一度出现“密使交往”的迹象，但没有达成实质性共识，也未形成书面文件。尽管如此，大陆最高领导层却逐渐形成了“一国两制”的早期政策表述。1961年6月，毛泽东在会见印尼总统苏加诺时首次提及两岸统一后台湾可保留社会制度。1963年，周恩来将十余年来的对台工作总路线归纳为“一纲四目”——“一纲”是根本原则，即台湾必须回归，亦即“一中”；“四目”则是前述原则下的具体操作性原则，包括由地方首长蒋介石实行军政与人事自治，中央财政对台湾军政与经济建设费用承担补充责任，台湾社会制度改革从缓谨慎进行，取消特务渗透并增进政治互信。“一纲四目”是大陆第一代领导人和平统一思想的集中表述，其中已经蕴含了“一国两制”的思想与政策雏形，并得到后续领导人的继承与发扬。第一代领导人是将两岸和平统一作为“国共第三次合作”的大事来对待的，将其提升至与北伐（第一次合作）、抗战（第二次合作）相等同的重要地位。可以说，如果没有大陆第一代领导人的政策奠基以及第二代领导人的接力发扬，两岸关系就不可能破冰，两岸人民关系条例也就无由产生。
大陆第二代领导人对“一纲四目”的和平统一框架进行了创造性继承与运用。1979年，叶剑英代表全国人大发布《告台湾同胞书》，重申和平统一基本政策，完成大陆第一二代领导人之间的政策接力。1980年代，包含于“一纲四目”中的“一国两制”思想雏形被邓小平同志发展为相对具体的政策框架并成功运用于港澳问题的解决。“一国两制”作为饱含中国古典帝国治理智慧与新中国领导人政策创造力的统一模式，成为国际社会解决类似统一问题的一种制度典范。同期的大陆文艺界对于舒缓两岸关系也做出了独特的贡献，比如电影《血战台儿庄》就对台湾政界产生过很大触动。
在大陆和平统一政策框架与两岸人民的和平呼吁下，台湾地区领导人蒋经国先生最终于1987年11月开放民众赴大陆探亲。“探亲”这一民间私人行为在特定时空的两岸之间逐渐产生了意料之外的结果：一方面是经由私人探亲而不断发酵的两岸人民亲情开始成为两岸和平统一全新的政治基础；另一方面，围绕探亲行为所引发的民事、刑事与行政关系迫切需要规范调整。根据各自的法政传统，大陆主要以政策性文件来应对，而台湾则试图引入一部基本法律予以规制。当然，在最初的制度设计中，无论是大陆的政策性文件还是台湾的基本法律，都还不可能完全信任对方，尤其是台湾在制度建构中始终围绕安全理由设置种种限制，这些限制成为日后条例修改的主要内容。
当然，两岸经由“探亲”路径而逐步扩大并正常化的互动与交往，在推动力上还必须重申两点：一是1949年赴台大陆籍老兵的集体推动；二是台湾政治解严之后关于两岸关系及地缘政治秩序可以释放出有限的创造性空间。
从立法过程来看，两岸人民关系条例主要经历了如下阶段：
（1） 立法需求的产生：1987年11月，台湾当局开放民众赴大陆探亲，引发民事、刑事、行政方面的诸多问题，急需法律进行调整；同时，与大陆的扩大接触也产生了台湾的“安全理由”，同样需要法律予以保障；
（2） 立法委员的提案：1988年初，台湾地区立法委员赵少康等人积极推动两岸关系立法，并提出了自拟草案，对政界与台湾社会形成较大影响；
（3） 法务部的正式草案：1989年2月，在吸纳立法委员提案与社会民意的基础上，台湾地区法务部首次公布《台湾地区与大陆地区人民关系暂行条例草案》；
（4） 宪法基础的具备：1991年4 月，国民大会临时会议通过“中华民国宪法增修条文”，规定“自由地区与大陆地区人民权利义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定。”由此，两岸人民关系条例获得了宪法基础；
（5） 立法院的通过：法务部草案经立法院四个会期十八次会议长达三年的审议，终于在1992年7月16日三读通过，7月31日公布，9月18日正式实施。
由此，两岸人民关系条例正式成为台湾地区调整两岸关系的基本法，尽管存在过多的限制性条款且不断被修正，但其法体结构保持大体稳定，对两岸关系持续规范发展也有一定的正面价值。
两岸人民关系条例是台湾地区政治意识形态与法治文明发展相结合的产物，大体具有如下基本特点：（1）属于法律体系中的宪法性法律，地位重要；（2）诸法合体的立法模式，类似某种“法规大全”；（3）作为庞大的“两岸关系法”体系的基本法；（4）以行政委托模式推行两岸关系协议化；（5）以行政裁量模式推行两岸法律问题个案化；（6）从两岸人民的法律地位来看，条例以超低国民待遇和超低正当程序标准对待“大陆地区人民”，有明显的限制与歧视倾向。
条例二十年来共进行了14次正式修正，但大多属于技术性、补漏性的修正，没有改变基本的立法原则与程序，目前马英九当局继续推进《条例》的整体翻修，但遭遇民进党及台联党的巨大阻力。
与此同时，大陆地区实现了快速的国际化，国际战略格局也发生了超脱冷战格局的巨大变化。二十年来，大陆地区逐步完成市场经济体制建设，加入WTO，实现经济连续增长，积极参与国际事务，兼容普适价值与法治取向，颇具“大国崛起”形貌。冷战与后冷战格局日益消解与变形，新的多元化世界体系正在形成。这些巨变使得《条例》所预设的意识形态观念与国际格局前提受到极大冲击，甚至《条例》本身已经危害到了台商的实际权益以及台湾自身关于法治、人权的自我定位，损及台湾的竞争力提升与国际形象。因此，台湾当局应适度超脱旧有意识形态，从新的世界格局、地缘政治、台湾定位以及中华民族整体利益的角度出发，群策群智群力形成新的两岸关系战略性共识，以此作为条例大幅度修改的政治基础。
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