李艳洁
又一轮大部制改革开闸。3月10日公布的《国务院机构改革和职能转变方案》（下称《方案》）和此前各界预想的方案相差无几，中编办副主任王峰在记者会上表示，要抓紧研究制定新组建部门的“三定”方案，通过“三定”来具体落实和细化这次改革的要求。
此次改革将食品药品监督管理局提升为食品药品监督管理总局，初衷是将有关食品安全的生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。然而，在一些专家看来，大部制未必能解决全部问题，食品安全的保障关键仍在执法。
深圳模式
这次针对食品安全领域的改革，依循的就是深圳大部制改革试点中对食品安全领域的改革模式。
《方案》提出，为加强食品药品监督管理，提高食品药品安全质量水平，将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。
《方案》界定新的食品药品监督管理总局的主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。
而关于此次食品药品监督管理总局的人事任命，有传言称现任食品药品监督管理局局长尹力将出任新总局的副手，但《中国经营报》记者未能就此事从中编办和食品药品监督管理局证实。
“这次针对食品安全领域的改革，依循的就是深圳大部制改革试点中对食品安全领域的改革模式。” 曾参与过大部制改革全国调研的中国政法大学行政管理教授刘俊生介绍。
我国在商品质量方面,质监部门负责生产环节,工商部门负责流通环节；在食品安全监管方面,农业、质监、工商、卫生、食品药品等多个部门对食品链的不同环节或不同品种进行监管。
这种方式被称为“九龙治水”，业内人士普遍认为其只能充当“马后炮”的角色，难以堵住食品安全的漏洞。
以餐桌上的猪肉为例，质检部门负责生产环节，工商部门负责流通环节。而介入从生猪养殖到最后端上餐桌这一链条监管的还有农业、卫生、食品药品监管等多个部门。但是出了问题，却不一定能够找到管理部门，反而是投诉无门。
深圳市政协委员苏醒曾在2012年调研过深圳大部制改革的成果。他介绍，2009年，深圳将原工商、质监、知识产权三个部门合并成深圳市市场监督管理局，并将原卫生部门的餐饮环节食品安全监管、原贸工部门的酒类市场专卖管理划入，原工商部门于2007年划出的无证无照经营行为查处职能划归，由此形成了3+3的职能格局。
按照“三定”方案，新整合后的市场监管局承担了17项职责，实现了“五个统一”，即：市场监管执法的统一；市场准入与窗口服务的统一；产商品质量监管的统一；食品安全监管的统一；技术、专利、标准、商标、版权服务的统一。改革后，深圳市市场监督管理局继续实行原工商系统的市局、分局、监管所三级垂直管理体制。
这个改革被苏醒认为是深圳进行的所有大部制改革中最成功的一个，因其“真正地贯彻了大部制改革思路，理顺了市场监管体制。”
而国家层面的改革，按照《方案》，工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构都将划转食品药品监督管理部门。
《中国经营报》记者就“三定”具体事宜联系中央编制办公室，截至发稿时未予回复。
纠结的人事和效率
在深圳大部制改革开始后，年轻优秀干部流失比较严重，而另一方面，机构减少后，领导超标却屡见不鲜，导致行政效率低下。
“改革后，可能原来办一件事需要跑三个地方，现在只跑一个地方就行了。原来机构之间扯皮的事情稍微能够解决一些。但是食品和药品安全不仅仅是扯皮的问题。”刘俊生表示，此前在调研中发现，各机构之间职能交叉引起的扯皮事件并不是食品安全漏洞的主要原因。“关键还是有没有严格执法。”
在刘俊生看来，我国食品药品方面的立法相对健全，但是因为没有严格执行，才使得食品安全问题层出不穷。
“食品药品安全涉及到的环节太多了。比如原材料和添加剂，有来自农业的，有来自工业的，这部分职能不可能合并到食品药品监督管理总局来。”刘俊生认为，食品和药品安全，涉及到农业、工业、科技、贸易、海关、卫生等部门，“部门之间就应该区分职责，提高专业化的效率。”因此，一定要将部门职能划定好、做到无缝链接、工作专业化。
“其实，美国联邦政府虽然只有20个左右部门，但是还有60个独立机构。国务院机构现在总计有80个左右，两个数字是差不多的。”刘俊生认为，不能一味求“大”，专业分工、效率以及严格执法更加重要。
更让刘俊生担心的是，我国有监管部门，但对监管部门的权力缺乏制衡。“现在食品、药品出了事情有主管和处罚的机构，但是如果处罚错了，我国没有救济制度，无法保障被错误对待的企业和个人的权利。”
“任何机构的调整肯定是利益格局调整，涉及到机关内部的调整、每个人的职务和对应的权力。”刘俊生表示。
事实上，人事问题一直是改革中最为棘手的问题之一。2011年国务院发文启动工商、质检重新分级管理后，国家质检总局局长支树平和国家工商总局局长周伯华，在多个场合都提出系统人员要正确面对改革，以保障改革顺利进行。
苏醒的调研也发现，在深圳大部制改革开始后，年轻优秀干部流失比较严重。以市场监督管理局为例，在严重机构改革和公务员分类管理改革后，不设副科级领导职数，套转为行政执法后年轻干部的发展空间受到限制，职级提升变得困难，申请调往外单位的年轻干部明显增多。据统计，2年多的时间里，从市场监督管理局调出到其他机关单位的公务员高达60人，绝大部分是该局近年来录用的年轻优秀干部。
而另一方面，机构减少后，领导超标却屡见不鲜，导致行政效率低下。比如市场监督管理局领导班子曾一度达到13人，目前也有11人。
当时有媒体报道称：每一名副局长都要配一辆专车，都要豪华办公室，办公成本不仅没有降下来，反而继续攀高。副局长如此之多，人浮于事，办公效率更低。
据悉，深圳一直在采取各种措施消化超标领导。令苏醒欣慰的是，深圳所面临的问题正在逐步探索解决。
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