案 由：关于大力发展企业年金、职业年金，建立健全社会保障体系的议案
提案人：全国政协委员、中国太平保险集团董事长王滨
主题词：企业年金 职业年金 社会保障体系
养老保障是社会保障体系的重要组成部分。我国已初步建立了基本养老、企业补充养老和个人储蓄性养老组成的三支柱养老保障体系，其中企业年金、职业年金归入第二支柱。党的十八大明确指出“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活”。老百姓是否能“老有所养”，直接关系到老百姓生活是否幸福、退休后是否还能过上有品质的生活。养老保障第二支柱的发展对建立健全社会保障体系、提高职工退休后的生活品质，具有相当重要的作用。
一、 大力发展企业年金、职业年金的重要性
(一)发展企业年金、职业年金是解决我国养老保障问题的重要措施
改革开放以来，我国养老保障体系得以逐步建立和完善，并通过代际支付(即现收现付制)[1]基本解决了现阶段城镇职工退休金的领取问题。但进入21世纪，我国人口老龄化形势日趋严峻：根据全国老龄工作委员会办公室发布的研究报告，到2023年，老年人口将增至2.7亿，到2050年，老年人口将超过4亿，占总人口30%以上。随着老龄化的日益加剧，就业人口逐渐减少，而养老金支出却逐年增加，代际支付的矛盾日益凸现。同时在绝大多数家庭仅有一个子女的情况下，依靠子女养老的传统模式将难以维系，必须依靠国家制度的顶层设计来从根本上来解决养老保障问题。
国际劳工组织《社会保障最低标准公约》规定，养老金的最低替代率[2]为55%。按照国际经验，养老金替代率大于70%，即可维持退休前的生活水平；如果达到60%-70%，即可维持基本生活水平；如果低于50%，则生活水平较退休前会有大幅下降。我国企业退休人员的基本养老保险虽在逐年提高，但替代率却在下降，2009年替代率为47.34%，2011年替代率仅为42.9%。在实行养老保险制度的160多个国家中，替代率仅高于居于末位的海地。要想企业职工在退休后还能过上较为有品质的生活，在当前基本养老不可能有大幅度提高的情况下，依靠企业年金等补充养老制度发挥作用不失为一条有效的途径。
企业年金、职业年金是国际上经过实践证明的成功的补充养老保障制度。我国自2004年建立企业年金制度至今已经有八年时间，资产积累低于预期；职业年金制度建设进展缓慢。目前我国已经建立企业年金的企业的年金替代率在8%以上，但按全国平均替代率来看还不足1%，而OECD[3]国家的平均替代率为9%，英国和美国将近40%，与之相比，我国企业年金、职业年金还没有担负起作为养老保障第二支柱的作用。加快发展第二支柱养老保障业务，逐年提高第二支柱的缴费水平，可以有效应对人口老龄化问题，减轻国家基本养老保险的压力和财政负担，是一项低成本的长效社会稳定机制，具有积极的现实意义和深远的历史意义。
(二)积累养老基金有助于拉动消费，促进社会经济发展
消费是拉动国家经济发展的“三驾马车”之一。近年来，中央及地方政府在拉动消费方面做了大量的工作，但并没有达到预期目标，最根本的原因就在于养老保障不足，老百姓不敢花钱。如能通过企业年金的建立提升职工退休后的收入，基本养老加上企业年金的替代率能达到60%以上，使其确实“老有所养”，老百姓才敢花钱，才能确确实实拉动消费，促进经济增长。
养老基金是一种规模庞大、长期稳定的资金，积累的养老基金再次流向资本市场，将成为强力支撑市场发展和经济增长的资本基础。截至2011年底，我国企业年金资产占我国GDP比重仅为0.76%，而全球企业年金29万亿美元，占全球GDP比重约38%，即使在金砖四国中，我国企业年金占GDP比重也是最低，巴西、印度、俄罗斯这一占比分别达到17%、5%、2%。这充分说明，我国已积累的养老金资产和发达国家存在巨大差距，还没有对我国经济发展起到有效的促进作用。如果企业年金、职业年金能获得大的发展，假设占比能达到GDP比重的30%，就可以积累15万亿人民币的养老金，将能够极大促进资本市场发展和经济增长，充分发挥社会稳定器的作用。
二、
影响企业年金、职业年金制度发展的主要问题
我认为，目前企业年金、职业年金发展中遇到的问题主要有以下四个方面：
(一)养老金的税收优惠政策不完善
根据国际经验，税收优惠政策是推动养老保障第二支柱发展的强劲动力，税收优惠政策的力度在很大程度上决定了企业年金市场发展的潜力。
企业年金在实施过程中，主要在以下环节涉及税收问题：(1)企业缴费可否在税前列支；(2)个人缴费可否税前列支；(3)退休职工领取养老金时，可否免征所得税。目前，我国大陆企业年金税收政策与香港地区及其他发达国家相比，还存在比较大的差距：
国家或地区
纳税环节
企业缴费
个人缴费
领取养老金
中国大陆
5%可税前列支
不可在税前列支
免税
香港
15%可税前列支
每年在港元$12000以内的免税
免税
美国
15%可税前列支
缴纳较低的税，并可将一部分通过雇主缴纳，以降低纳税额
缴纳较低的税，且半数以上州对部分养老金免税
英国
免税，无限额
根据年龄段不同，17.5%-40%可税前列支
一次性支付的免税，对以年金形式领取的征税
加拿大
雇主和雇员缴费在限额内的免税，总限额为雇员工资18%和加元$135000中的较小者
征税，但税前允许有20000加元扣除额作为购房或者教育支出
由此可见，我国企业年金税收优惠的力度小，导致了在当前企业年金推行实践中，企业、职工对建立企业年金的积极性还不高。
(二)企业年金的非强制性
我国现行企业年金制度规定，只要满足以下三个条件就可以建立企业年金：依法缴纳基本养老保险，有一定经济负担能力，建立了集体协商机制。尽管规定如此，但企业年金本身为非强制性制度，完全由企业自愿选择是否建立，这种非强制性制度安排，致使我国企业年金的发展远远低于预期，覆盖率也很低。
从就业人口参与率看，截至2011年底，我国企业年金人口参与率仅为2.1%，而英国为8.7%、法国为10.6%、加拿大为39.4%、美国为46%。从参加的企业看，90%以上是大型国企，而中小企业[4]建立企业年金的相当少。但我国绝大部分企业为中小企业，中小企业职工工资水平又偏低，恰恰是最需要加强养老保障的群体。如企业年金的覆盖范围不能扩大，这部分人群、特别是中低收入的职工还是不能获得很好的退休养老保障，实现不了企业年金制度实施的根本目的。
(三)养老金的投资范围有待进一步拓宽
提升企业年金的投资收益是企业年金管理的核心目标，为有效提升企业年金的投资收益，人力资源和社会保障部做了大量的工作，不断拓宽企业年金的投资范围。目前投资范围已经涵盖了资本市场上的主流投资品种。欣闻人力资源和社会保障部近期将出台关于“养老金产品”[5]的管理办法，拟将投资范围扩大到基础设施债权投资计划、信托产品、商业银行理财产品等投资品种。我相信，这一举措无疑将有助于进一步提升企业年金的投资收益。
养老金作为老百姓的养命钱，在投资上必须满足风险可控的要求；与此同时，养老金作为一种长期稳定的资金，也应投资于长期性的投资项目。但企业年金目前投资的主要为中短期投资品种，不能与其中长期的资产负债特性匹配，且投资收益容易受到资本市场波动的影响，尤其在资本市场整体状况不佳的情况下，养老金的投资收益会直接受到负面影响。
(四)企业与机关、事业单位养老金的“双轨制”
目前，我国企业与机关、事业单位退休人员养老保险采取的是“双轨制”[6]，“双轨制”导致同样学历、工龄、退休年龄的退休职工，就因在不同单位工作而享受的退休待遇相差悬殊。根据国家审计署公布的数据显示，1999年至2011年期间，机关、事业单位的退休金水平都明显高于企业职工。目前企业职工的养老金替代率已降至45%以下，而机关、事业单位职工的替代率却一直维持在90%以上。
机关、事业单位的职工不需要缴费，但领取的养老金却是企业职工的两倍多，这显然有失社会的公平，由此引起的社会矛盾已日益突出。唯有通过改革目前养老制度的“双轨制”，缩小企业与机关、事业单位的退休待遇差距，才能维护社会的公平正义、和谐稳定。
中央已经提出了事业单位分类改革[7]的总体目标，为事业单位分类改革指明了方向，并出台了相关配套政策。这些政策已经出台二年多时间，但事业单位分类改革仍未取得实质性进展，根本原因在于：事业单位人员担心改革后其养老金没有切实的保障，担心将会拉大与公务员养老金的收入差距。因此，唯有统筹推进事业单位职工及公务员的养老金制度改革，为事业单位职工与公务员建立职业年金或公务员年金，解决其后顾之忧，才有助于加快推进建立公平合理的养老保障体系，提高我国的整体养老保障水平。
三、 大力推动企业年金、职业年金发展的建议
针对目前企业年金、职业年金发展中存在的问题，我有如下四点建议：
(一)健全养老金的税收优惠政策
税收优惠政策会极大激发企业为职工建立养老金制度的内在动力。以美国为例，美国“401k”计划[8] 始于20世纪80年代初，是基于美国《国内税收法》第401条第k款规定而诞生，20世纪90年代开始迅速发展，目前已占据美国养老金市场的半壁江山。此外，美国政府为推动个人养老的发展，设立了完全由个人缴费的“个人退休账户”[9](Individual Retirement Account，下文简称“IRA”)，先后出台了多种税收优惠政策，截至2011年6月30日，IRA资产规模已达4.9万亿美元，增速维持在20%以上，成为美国最重要的养老保障计划之一。
借鉴美国的经验以及其他国家税收优惠政策的成功实例，我建议，在企业年金运行中，适当提高企业缴费的税优幅度，并对个人缴费部分采取延迟纳税的方式。具体如下：(1)企业缴费享受税前列支的比例适度提高，在目前5%基础上提高至8%—15%，同时，企业缴费划入个人账户的部分免征个人所得税；(2)个人缴费及投资收益免征个人所得税，在领取养老金时再缴纳个人所得税，并按较低税率收取(建议按5%的税率)。
根据有关部门的测算，当期延迟或减免纳税1元，则可建立20元以上的养老基金。短期看，企业年金减免税收可能会减少国家当期财政收入，但企业年金再投入资本市场，国家从资本市场获得的税收可能将远远大于眼前的税收损失。而且，对企业来说，税收优惠政策能够鼓励并刺激企业投身职工养老保障建设。总体来看，完善企业年金的税收优惠政策是一项功在当代、利在千秋的重要举措。
(二)养老金制度由“非强制”转向“半强制”，并逐步转向 “强制性”
根据最新《国务院批转深化收入分配制度改革若干意见》第十六条的规定：“完善基本养老保险制度。分类推进事业单位养老保险制度改革，研究推进公务员养老保险制度改革。发展企业年金和职业年金。”由此可见，中央政府对改革事业单位与公务员养老保险制度的决心已定，并将继续大力发展企业年金和职业年金。虽然指导精神与顶层设计已有，但重要的是要按政策加快落实、推进。
实践证明，完全自愿而不具有强制性的制度，对建设养老保障体系起到的作用相当有限。香港强积金(全称为“香港强制性公积金”)作为政府强制推行的退休金计划，实践证明是相当成功的案例，企业和职工的参与率已超过95%，既解决了广大职工的养老问题，减轻了财政负担，又维护了社会的长治久安。企业年金、职业年金已是被国际经验普遍证明的规范、透明、公平的养老金管理制度。为大力推动企业年金、职业年金发展，我建议，企业年金、职业年金都应强制性推行。对于企业年金，可先转向“半强制”，再逐步转向“强制性”。所谓“半强制”指，要求国企及其它已经盈利的企业必须建立企业年金，先承担起更多的社会责任，还没有盈利的企业可选择建立。待条件成熟时，要求所有单位都必须建立，实现“强制性”。只有企业年金、职业年金实现了广覆盖，才能真正体现社会公平。
(三)进一步拓宽养老金的投资范围
企业年金、职业年金作为老百姓的养命钱，作为一种长期稳定的资金，我认为，在风险可控的前提下，应有部分资金投资于与养老金资产负债特性相匹配、受资本市场波动影响较小的长期性投资项目，包括国家重点基础设施建设项目、保障房建设、养老社区建设等，并允许定向配置大型企业债券、金融债，使养老金获得长期而稳定的投资收益。
根据人力资源和社会保障部的统计，2007年至2011年，企业年金年平均收益率为8.87%，大幅高于同期存款利率和CPI，总体来讲，企业年金的投资管理取得了相当不错的成绩，但投资收益受资本市场波动的直接影响也较大，比如在2011年股债双杀的资本市场环境下，年平均收益率仅为-0.78%，没有实现保值增值的目的。针对养老金的特性，如能拓宽投资范围，可以配置较为长期的投资项目，既可以弥补国家建设资金不足的问题，又可以很好的为资本市场补位，稳固投资成果，实现养老金自身的投资目标，维护广大职工的权益。
(四)探讨成立“养老金监管局”的可行性
企业年金目前的监管模式是：以人力资源和社会保障部为主导，由证监会、银监会、保监会等多家监管机构相互配合的协同监管模式。这种跨产品、跨行业、跨部门的监管模式，是对我国传统分业监管模式的突破。但这种监管模式也带来了政策决策链条过长、对市场参与主体的监管力度不够、市场行为不规范等问题。
随着企业年金、职业年金、公务员年金的发展，随着基本养老保险个人账户逐步做实，积累的养老金规模将越来越大，风险也会越来越大，对监管的要求也越来越高。香港为加强对强积金的监管，成立了专门的“强制性公积金计划管理局”，以有效对强积金进行统筹管理，香港强积金自建立以来发展迅速、市场规范，实践证明是很成功的监管模式。我国大陆的养老金规模远远大于香港强积金的规模，为加强对养老金的监管，我设想，是否可以借鉴香港的做法，在条件成熟的时候成立“养老金监管局”，实现政府职能与业务监管职能的分离，政府部门负责政策制定，“养老金监管局”负责养老金的监督、统筹管理，既分工明确，又协同配合，共同建立和发展公平、规范的养老保障制度。
基于上述分析，我建议：以税收优惠政策为强力支撑，推动企业年金的强制性建立，进一步拓宽养老金投资范围，加大监管力度，最大限度地发挥企业年金、职业年金在建设养老保障体系中的重要作用，为建立健全社会保障体系做出应有的贡献。
[1]代际支付(即现收现付制)：同一时期，运用正在工作一代人的缴费，来支付已经退休一代人养老金的财务模式。
[2]替代率：职工退休后领取的养老金与退休前工资收入的比率。
[3] OECD：经济合作与发展组织(Organization forEconomic Co-operation and Development)，简称经合组织，是由30多个市场经济国家组成的政府间国际经济组织。
[4] 中小企业：按《中小企业标准暂行规定》界定，不同行业的企业界定标准略有差异。以工业企业为例，中小型企业须符合以下条件：职工人数2000人以下，或销售额30000万元以下，或资产总额为40000万元以下。
[5] 养老金产品：是由企业年金投资管理人发行的、面向企业年金基金定向销售的基金标准投资组合。
[6] “双轨制”：不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度。“双轨制”情况下，企业及其职工各按一定标准缴费，但企业职工领取的养老金很少；机关、事业单位职工不用缴费，全部由国家财政负担，但领取的养老金却是企业退休人员的二倍之多。
[7] 事业单位分类改革：根据2010年3月全国人大通过的《国务院机构改革方案》、2011年3月中共中央、国务院出台的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》规定的改革方案，事业单位将被分成三类。第一类是主要承担行政职能的事业单位，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；第二类是主要从事生产经营活动的，逐步转为企业。第三类是主要从事公益服务的事业单位，强化公益属性，以后的事业单位将主要以公益性事业单位为主。
[8] 401k计划：基于美国1978年《国内税收法》第401条k项条款的规定而诞生，通过税收优惠政策激励雇主、雇员共同缴费建立，是美国补充养老保险制度的第二支柱。
[9]个人退休账户：完全由个人承担缴费的补充养老保险制度，是美国养老保险体系的第三支柱，通过税收优惠政策激励个人自愿参加。
