时光
肇始于1998年成立的原稽察特派员总署，开启了有中国特色的国有企业外派监事会制度。15年前，笔者作为一名参加了第二期国务院稽察特派员培训班的学员，开始了对国有企业监督检查的工作，亲身经历了外派监事会制度的建立、变革和发展，亲身感受到国有企业，特别是中央企业在经营管理和改革发展中的巨大变化。过去的15年，外派监事会制度从无到有，逐步建成了一项符合中国国有企业实际情况的监督体系，逐步形成了一套适应监督检查实际需要的工作方式，逐步培养了一支承担监督检查任务的专业干部队伍，为不断完善和改进国有资产监督管理体制积累了丰富的经验和实践。
外派监事会制度是一项符合中国国情的国有企业监督制度。任何事物的发展都是渐进式的，人们对任何事物的认识也是不断深化的，在外派监事会制度成立之初，就有人质疑过这项工作能够持续多久？质疑过这项制度能不能发挥作用，如果发挥不了作用，还能不能继续存在下去？15年的时间过去了，事实证明，外派监事会制度是具有较强生命力的一项制度安排，是可以发挥有效作用的一项制度安排，也是不断完善和发展的一项制度安排。为什么说外派监事会制度是符合中国国情的国有企业监督制度呢？总结外派监事会制度15年的历程可以发现，这是由其特性和内在规律所决定的，不仅如此，外派监事会制度的建立和发展是有理论基础、法律支撑和实践成果做依托的，并非权宜之计，国有企业的不断发展壮大，为外派监事会制度提供了巨大的成长空间。
一、外派监事会制度是一项具有鲜明外在特征的制度安排
外派监事会制度具有独特的内在发展规律和鲜明的外在特性，构成了与其他制度相区别的特点。外派监事会制度的特点决定了其在国有企业改革发展的15年中，发挥了其他机构和制度无法起到的作用，展现了其他机构和制度不一样的内涵。外派监事会制度的内在规律与外在特性相互作用、相互促进，形成了一套符合中国国情的国有企业监督制度，其外在特性具有唯一性、共生性和包容性。
1.关于唯一性。一个事物如果是唯一的，一定要具备其存在的特殊条件和环境，只有在特定的情况下，事物的唯一性才能够持续和发生。对国有企业如何进行监管是一个世界性问题，不管是市场经济发达的资本主义国家，还是正在建设社会主义市场经济体系的我国，都面临着对国有企业监管的问题。15年前，为适应我国国有企业改革的需要，借鉴法国实行的稽查特派员制度，我国也在国有重点大型企业中建立了稽察特派员制度，随后，在此基础上，建立了外派监事会制度。据了解，法国的稽查特派员制度在前几年已经撤销，完结的原因不是非常清楚，但是，从一般道理上分析可以得出的结论是，这项制度在法国没有存在的条件和环境。从近些年对外国国有企业管理体制的考察情况看，不论是美欧日等经济发达国家，还是其他发展中国家，没有哪一个国家实行了类似我国的外派监事会制度。应该说，外派监事会制度是符合中国国情，能够有效履行对国有企业实施监督检查的一项制度，虽然这项制度是学习、借鉴国外的一些基本经验和做法，但是，在其发展的15年里，内涵发生了很大的变化，正是在完善和改进的过程中，使我国外派监事会制度得以保存下来并不断发展和提高。
唯一性恰恰说明，外派监事会制度是解决国有企业监督问题的一种尝试和开拓。国有企业在我国经济制度中具有非常重要的地位和作用，所占比重也是世界上任何国家都无法比拟的，因此，外派监事会制度在中国国有企业的大环境和大背景下存在、发展，完全符合中国的国情。同时，在我国坚持和发展外派监事会制度，也是对其他不同经济制度国家探索如何实施有效监督国有企业的一个贡献，因为，我国国有企业既有区别于不同经济制度的国有企业特性，也有一般意义上国有企业的共性。通过对外派监事会制度规律的实践和研究，可以开辟一个新的和不同于一般国家都在实施的路径，寻找到对国有企业进行监督的有效办法。
2.关于共生性。外派监事会制度的本质是国有企业法人治理结构的重要组成部分，所以，有国有企业的存在，就有外派监事会制度的存在，两者构成了共生共荣的关系。当然，在欧美法系的国家，法律没有规定企业必须设立监事会，但是在我国的法律体系中，明确要求要成立监事会，承担其应该承担的职责，因此，有公司制的企业存在，就有监事会的存在，这为监事会履行职责提供了基础性要件；同理，作为在国有企业中建立的外派监事会制度，需要有国有企业的存在和发展为其提供基础和条件。在我国，坚持以公有制为基础的社会主义制度，就必须坚持和发展国有企业，这是我国基本经济制度所决定的；同时，改革开放的30多年实践证明，国有企业在我国经济建设和社会发展中发挥了重要的作用，没有国有企业的发展就没有中国经济的强大和实力的提升，国有企业不是要不要发展的问题，而是如何发展的问题。因此，按照这样的逻辑关系，可以得出结论，要坚持和发展国有企业，就要坚持和发展外派监事会制度。
在国有企业建立监事会制度是没有问题的，但是要不要一定在国有企业中坚持和发展外派监事会制度，还是另外选择其他的方式呢？答案当然是坚持和发展外派监事会制度。目前，监事会被分为外派监事会和内设监事会两种形式，按照《公司法》设立的企业一般都按照内设监事会的制度安排成立监事会，作为国有企业，外派监事会是监督体制的另外一种选择，与内设监事会共同构成了具有中国特色的企业法人治理结构，两种制度选择并不排斥。比如，在集团公司层面上是外派监事会，但是在所属企业中，可以是出资人派出的监事会，也可以按照有关法律，成立内设监事会。有两种不同选择的监事会制度，有利于相互比较、借鉴和促进，应该是一种很不错的制度优势。
3.关于包容性。包容性最显著的特征就是兼收并蓄和求同存异。外派监事会制度不是一项孤立的制度设计，它要符合出资人对所出资企业监督检查的要求，同时，要能够对所监督的企业实施有效的监督检查。此外，还要与社会其他监管机构和中介组织有机结合，才能更好地发挥其监督检查的作用。因此，外派监事会制度的独特地位赋予了它与相关各方有效协调和合作的可能，使其具备了较强的包容性。
一方面，外派监事会成立15年的历程是一个开创、学习和借鉴不同监督检查机构工作方式的过程。监事会工作从制度框架设计开始，就是借鉴多种监督检查方式的有效办法，形成了兼收并蓄和求同存异的工作方式方法，并且根据不同时期出资人对外派监事会提出的任务要求，不断吸收和改进监督检查的方式方法，使外派监事会形成了具有自身特点的一套制度安排和模式，而且外派监事会的包容性决定了今后还会不断地借鉴不同的工作方式方法来完善和改进外派监事会的工作。同时还应看到，经过15年的积累和沉淀，为外派监事会制度今后的发展提供了坚实的基础，形成了不断吸收和借鉴，不断改进和完善的思路与理念，增强了外派监事会的包容性特征。另一方面，外派监事会为出资人对国有企业的监督检查提供了一个综合平台，这个平台可以有效地与国资监管的其他机构和部门相互衔接，特别是与委内厅局的工作协同，既有工作上的必要，也有充分的条件为外派监事会和委内厅局的工作融合奠定基础。外派监事会的内在特点是长期扎根在企业，对情况熟悉，同时，不受业务和专业限制，具有一定的综合性，这为外派监事会与委内多个部门的工作衔接和监管协同创造了良好的工作机制，也使外派监事会具备了较强的包容性特征。
二、外派监事会制度是一项符合中国国情的国有企业监督要求的制度安排
(一)外派监事会制度是中国特色社会主义理论在企业监督中的具体体现
随着改革开放的不断深入，1998年，国有企业改革进入了一个新的阶段。改革成为当时我国经济领域一项迫切的任务，外派监事会制度也在这样的大背景下形成。任何一个事物的形成都需要有理论作为基础，或者指导其按照事物的本来规律健康发展，或者总结内在规律，使其从感性认识提升到理性认识。回顾外派监事会制度15年的历程，需要梳理是哪些系统理论提供了制度发展的基础，以便对这项制度有更深刻的理解，对其规律有更全面的把握。中国特色社会主义理论是建立和搞好外派监事会制度的理论基础。
一方面，中国特色社会主义理论体系坚持和继承了马克思主义的科学的世界观和方法论，其本质是辩证唯物主义和历史唯物主义。“马克思的整个世界观不是教义，而是方法。它提供的不是现成的教条，而是进一步研究的出发点和供这种研究使用的方法。”中国特色社会主义理论就是以辩证唯物主义和历史唯物主义为行动的指南，认识中国社会当前的基本矛盾，深化对建设社会主义规律的把握，得出了走中国特色社会主义道路的结论，中国特色社会主义理论的精髓在于实事求是、解放思想、与时俱进。外派监事会制度在西方经济学的字典上没有，在外国企业的实践中也没有成功的案例，它是我国坚持走中国特色社会主义道路，坚持改革开放的结果和产物。外派监事会制度的建立正是秉承了实事求是、解放思想、与时俱进的精神，根据中国国有企业的实际情况，不断探索和完善的结果。虽然外派监事会制度在建设中国特色社会主义的大格局中只是一个局部，但是，脱离了中国特色社会主义理论就无法解释为什么会在中国产生和发展外派监事会制度，其自身发展充分体现了按照中国国有企业的发展规律，创新法人治理结构，走一条有中国特色的国有企业监督检查之路，这在推进国有企业改革的过程中是难能可贵的。
另一方面，中国特色社会主义理论提出了社会主义市场经济思想，强调我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。建设社会主义市场经济的思想不仅丰富和发展了马克思主义政治经济学理论，而且为中国经济的发展找到了一个切实可行的发展道路和模式。围绕建设社会主义市场经济的目标，国有企业进行了深刻的改革，积极推进建立现代企业制度，推动产权制度的改革，使国有企业逐步建立起产权清晰、权责明确、管理科学、制度健全的现代企业制度，成为参与市场竞争的主体；积极进行公司制股份制改革，构建国有企业的法人治理结构，使其管理体制更加符合市场竞争的要求，有效地促进了政企分开，使国有企业逐步走向市场；积极探索建立和完善有效的监督机制，形成决策、执行、监督三位一体的国有企业治理结构，并且充分发挥国有出资人的制度优势，将监督制度与国有资产监管体系、组织人事制度、纪检监察系统等有机地协同和配合，构建了一套结构完善、分工明确、有效运转的国有资产监督管理体制，形成了有中国特色的国有企业监督实践和理论，并且丰富了中国特色社会主义市场经济的理论内容。
(二)外派监事会制度是在法律法规框架内对国有企业监督检查的最好实践
外派监事会制度从一开始就把以法律为依据作为建立这项制度的基础。国有企业在社会主义市场经济中具有非常重要的地位，随着社会主义法治社会的建立，为国有企业的发展提供了良好的外部法治环境，企业的经营管理必须在相关法律规定的范围内依法依规开展，与此同时，对国有企业的监督检查也是建立在完善的法律和行政法规框架内的，《公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》和《国有企业监事会暂行条例》等法律法规，为外派监事会制度提供了坚实的法律支撑。
《公司法》为外派监事会的建立提供了法理依据。根据2004年第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国公司法〉的决定》，对《公司法》做了第二次修正，修正后的法律明确规定，公司要设立监事会，并且对监事会的组成、职责、任期等提出了详细的要求。同时，根据我国国有企业的实际情况，对国有独资公司的设立专门做了规定，其中，《公司法》第六十七条明确：“国有独资公司监事会主要由国务院或者国务院授权的机构、部门委派的人员组成，并有公司职工代表参加。监事会的成员不得少于三人。监事会行使本法第五十四条第一款第(一)、(二)项规定的职权和国务院规定的其他职权。”同时还有“监事列席董事会会议”以及“董事、经理及财务负责人不得兼任监事”等法律条款。其中《公司法》五十四条第一款第(一)、(二)项的内容是“检查公司财务；对董事、经理执行公司职务时违反法律、法规或者公司章程的行为进行监督”。《公司法》对国有独资公司监事会的派出、组成、职责、权利等都有很明确的条文规定，而外派监事会绝大多数是向国有独资公司派出的。因此，依据《公司法》的相关规定，认真组建外派监事会的机构，忠实履行监督检查职责，是15年来外派监事会不断追求的目标，也是其不断发展和完善的关键因素。
《企业国有资产监督管理暂行条例》和《国有企业监事会暂行条例》为外派监事会履职尽责提供了明确方向。其中，2003年5月经国务院第八次常务会议讨论通过的《企业国有资产监督管理暂行条例》专门在第六章对“企业国有资产监督”做了规定，内容共有4条。其中，第三十四条明确“国务院国有资产监督管理机构代表国务院向其所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司派出监事会。监事会的组成、职权、行为规范等，依照《国有企业监事会暂行条例》的规定执行。”“地方人民政府国有资产监督管理机构代表本级人民政府向其所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司派出监事会，参照《国有企业监事会暂行条例》的规定执行”。《企业国有资产监督管理暂行条例》的重要性在于明确了外派监事会是由出资人外派的，同时，明确了外派监事会的具体操作按照《国有企业监事会暂行条例》执行，这两条规定奠定了外派监事会运行的行政法规基础，确保了外派监事会按照出资人的要求，有效履行监督职责。另外一部法规就是《国有企业监事会暂行条例》，该《条例》从2000年颁布执行以来，一直指导外派监事会的监督检查，为健全和完善这项制度发挥了重要作用。尽管目前有关部门正在做修改《国有企业监事会暂行条例》的准备，但是，其中很大一部分内容既是外派监事会履职的依据，更是十几年来监督检查实践的总结。外派监事会的运行模式始终是在国家法律法规的制度框架内运行的，有很多法律层面的内容可以总结。
(三)外派监事会制度是促进和深化国有企业改革和发展的积极因素
总结外派监事会监督检查的作用，概括起来有三点，即警示作用、督促作用和预防作用。
1. 警示作用。外派监事会的本质任务就是以各种检查为手段，对国有企业实施监督。“监督”二字从字面看的含义是什么呢？“监”字本意为“从旁查看”，“督”字本意为“督促”。那么，“监督”的概念即为“察看并督促”，实际上既有检查的意思，也有督促的含义。通过外派监事会的监督，有效地使监督转化为警示作用。外派监事会常年在企业开展工作，对企业各方面情况都可以进行“察看”；此外，监事会主席由副部长级干部担任，进一步增强了监督的“权威性”，也增强了企业经营和管理者的自律心理。监事会的监督时时提醒企业的决策和管理层在做某项决定时，要严格执行有关法律和规定，减少侥幸心理，降低盲目性，从而提高国有企业科学决策、科学管理和科学发展的水平和能力。
2. 督促作用。“监督”二字的本意就有督促的含义，外派监事会不仅对企业进行检查，而且检查发现的应由企业整改的问题，外派监事会有权力通过多种方式要求其进行整改，并且对整改情况跟踪核查，一时整改不到位的，还要持续督促，直到整改完毕，取得实际效果。这样，既解决了发现的问题能够及时得到纠正，也提高了外派监事会开展监督检查的有效性。外派监事会的督促作用是一个进步，它赋予了监事会对企业问题整改的督促职责，可以很好地发挥监事会在现场工作的便利，有的放矢地督促企业整改；同时，也可以检验监事会发现企业存在问题的准确性，促进监督能力和水平的不断提高。经验证明，随着外派监事会强化对企业问题整改的力度，督促作用的发挥将会越来越明显。
3. 预防作用。如果说警示作用是企业自觉地意识到外派监事会在履行职责时给予的提示，那么预防作用则是监事会主动地在履行职责时对其工作给予提醒、指导和传授。监事会在监督检查中对企业工作提出要求，有些是传达出资人的部署，企业都很重视，这些要求和部署对企业的相关工作，特别是在防范风险、堵塞漏洞方面起到了预防作用。监事会在监督检查中积累了丰富的从业经历，也学习和了解了其他企业的好经验以及失败的教训，从而可以针对不同企业、不同业态、不同管控体系，提出改进意见和建议，这对企业“有则改之”、“无则加勉”是一种很好的工作方法，使监督检查的成效作用于问题发生的前头，更加凸显了外派监事会在促进企业健康发展中的作用。
三、外派监事会制度是一项不断探索和创新的制度安排
外派监事会制度建立15年来，各项工作都取得了重大进展，发挥了其他制度不能替代的作用，应该给予肯定。长期以来，外派监事会制度勇于探索、积极创新，适应国有企业改革发展的需要和变化，不断调整和完善自身职责和监督检查方法，在构建国有资产监督管理体制中走出了一条自己的道路。同时，作为一项新生事物，外派监事会制度也存在一些需要完善和改进的地方，比如，如何衡量监督检查的成果？如何评价外派监事会在国有企业法人治理结构中的作用？等等。有的问题是人们对这一制度的认识和态度的表现。随着国有企业改革的深化，外派监事会制度也会不断完善和改进，从而使这项制度在建设社会主义市场体系中发挥更大的作用，为创建有中国特色的公司治理做出其贡献。
1.坚持和发展外派监事会制度。外派监事会制度建立15年来的大量事实证明，这是一项必须坚持和发展的制度。国有企业的市场化程度越高，出资人对企业的监督就会越强化，这个道理在西方经济发达国家的实践中得到了充分的印证。外派监事会制度的建立有效地解决了国有企业监督体制的问题，大方向是对的，实际效果是可行的，因此，不应该存在对外派监事会制度怀疑和动摇的问题。目前，仅中央企业在2012年度世界500强排名中，就有42家企业入围。有世界级的企业，就应该有与之匹配的监事会，因此，坚持和发展外派监事会制度是构建社会主义市场经济的需要，是国有企业发展壮大的需要，是国有企业走向国际市场的需要，决不是权益之计。坚持和发展外派监事会制度，一是提高对这项制度的认识，充分肯定监事会在促进国有企业改革发展中的作用；二是尊重这项制度的内在规律，深入研究和总结外派监事会制度发展的条件和要求，创造一个有利于其健康成长的外部环境，给予其更多的支持和引导；三是明确外派监事会制度未来发展目标，把其建设成为国际先进水平的监事会，在实现国有企业“做强做优、世界一流”目标的过程中保驾护航。
2.深化和改进监事会工作机制。外派监事会制度具有与一般行政单位不同的特性，其工作的特殊性，需要专职监事具备很高的职业道德和很强的自律意识，其工作很难用固定的程序来规范，有些时候需要凭借其对监督检查工作的忠诚和个人的良心，工作多做一些，可能监督就到位一步，如果马虎放过看到的问题，没有形成不良后果，谁也不会追究责任。所以，监督检查工作对专职监事的个人素质要求高，需要建立相应的机制，充分调动专职监事内生动力，自觉规范个人行为，把监督检查工作做好。只有建立有效的机制，才能使外派监事会制度形成良性运转。一要建立考核机制。目前，对专职监事的考核主要依据对国家公务员的考核办法，不能准确地衡量其工作成果，需要根据监事会工作的特点，建立能够满足对专职监事履职业绩有效考核的机制。二要建立激励机制。监督检查工作是一项神圣的事业，需要专职监事具备很强的事业心，并且将搞好监督检查与自己的职业生涯联系起来，自觉提高履职能力。同时，其个人的付出和取得的工作成果能够通过有效的激励机制，得到认可和回报。三要建立责任追究机制。建立责任追究机制的目的是使专职监事以更加谨慎的原则、更加严谨的态度对待工作。监督检查是一项职业风险较高的工作，企业存在的问题没有被发现，或者发现后没有及时制止、上报，造成严重后果的，专职监事也会承担相应的责任。
3.培养和造就优秀的监事队伍。专职监事是监事会开展监督检查的基本力量，监事会发挥作用的好坏，与专职监事的职业素养、业务水平、经验积累等有非常直接的关系，培养和造就一批高素质的专职监事是外派监事会制度事业的需要，是搞好监督检查工作的需要。外派监事会制度已经建立15年，在其发展和完善的过程中，一大批专职监事在监事会的岗位上得到了锻炼，在监督检查工作中边学习、边实践、边探索，积累了大量的工作经验，成为能够胜任专职监事工作的专门人才，是外派监事会制度培养了专职监事，使大家在国有企业监督检查的岗位上努力工作。同时，作为一项长远的事业，培养和造就人才队伍是事业长久发展的重要保证。专职监事的工作具有独立性强、专业要求高、综合能力强的特点，成就一名专职监事并非易事。一是制定人才中、远期培养规划，明确工作目标和步骤，建立专职监事职业准入标准，把队伍建设摆在更加重要的位置；二是建立人员流动机制，扩宽引进渠道，形成专职监事能进能出的制度安排；三是提供进步和职务晋升的空间，使工作努力、具备能力、业绩突出的专职监事得到认可，职务能够晋升，生活条件能够改善。
时光
国有重点大型企业监事会
正局级专职监事
