法治周末见习记者 蔡长春
2013年1月16日凌晨，温州市十多个广告牌轰然倒下。
当其中一家广告公司的负责人黄女士闻讯赶到现场时，她眼前是散落在地上的广告牌废墟。
“这次拆违给公司造成了数百万元的直接经济损失。”据黄女士透露，“对这次的拆违行动，公司此前并未接到任何正式通知。”
“本来说好20日之前让我们自行整顿的，20日以后才会强拆，可现在却来了个突然袭击。”黄女士对此表示不解。
1月16日，我报曾对温州户外广告整改活动进行了关注。而这十几块广告牌倒下的当晚，正是报道见报之时。
新一轮的拆违行动还在火热进行中，仅剩的一些牌体也即将遭遇厄运的降临。如此巨大的损失，让很多户外广告公司纷纷倒闭破产。
比这更让人心痛的是，此前许多勇敢站出来为整个行业的生存大声疾呼的广告人已经开始失声，有些甚至都做好了出走温州的打算。
在他们心中，“赶尽杀绝”的拆违行动早已对整个民营广告公司形成了毁灭性的打击，彻底磨灭了大家对行业继续生存发展的信心。
更让他们不解的是，当地执法部门在拆违过程中，竟然存在着诸多违规执法的乱象。
而在记者暗访中，温州市鹿城区城市管理与行政执法局(下简称区执法局)一位副局长竟然直言不讳：“我们的拆违从严格的法律程序上讲都是违法的。”
没有法律效力的“拆违”文件
记者在1月20日赶到温州时发现，针对户外广告行业新一轮的拆牌行动提早于16日拉开了帷幕。
而这场持续了两年的拆牌行动，最初在2011年3月初露端倪。
当时，一些温州户外广告公司去温州市城市管理与行政执法局进行户外广告年度报审的时候，却被告知市政府将要整顿户外广告牌，已停止户外广告的审批与续批。
当记者问及对此是否有相关法律文件出台时，接受采访的户外广告公司负责人都露出了一脸茫然。
“如果非要找文件，我这里倒是有一份，但不知算不算正式的。”一位广告公司老总说。
随后，他向记者展示了一份名为《温州市城市管理与行政执法局关于处理市区户外广告整治遗留问题的专报》。
在这份被称为从“私密渠道”得来的政府内部文件中，温州市城市管理与行政执法局(下简称市执法局)就该部门在户外广告整治行动中所遇到的问题与矛盾，包括其自行拟定的一些处理意见，向市委书记、市长等领导人进行了征询。
记者看到，该专报的落款是温州市城管与执法局，时间是2012年12月27日，距离最早开始的拆违行动已将近两年时间。
而这份温州市据以拆违的“文件”是否具有法律效力？中国政法大学法治政府研究院副教授郝倩指出：“下级向上级的报告并不是法律文件，甚至不属于广义上的法律范畴。从这个意义上讲，它不具备任何法律效力。”
中国政法大学教授刘少军也表示：“出于美化市容的目的，对户外广告行业进行整治无可厚非，但前提是要在法律范围内进行。而有正式文件的下发，就是前提之一，否则必然是违法的。”
而据温州户外广告协会会员的反映，在3年的户外广告整治过程中，他们不仅没有接到过任何正式书面的文件。并且在这场整治开始之初，也没有接到过任何政府部门对行业意见的征询。
“至少在整治之前，政府也应该向行业协会了解一下行业的现状，给我们一个表达意见的机会。”温州户外广告协会一位会员表示。
而这样的行为，在郝倩看来，并不符合常规。“由于整改行动涉及到整个户外广告行业，覆盖面极广，涉及利益范围极大，因此相关执法部门有义务对此进行社会公告征求对方意见。”
时至今日，除了记者看到的这份温州城管与执法局的专报外，针对温州户外广告行业的拆违行动始终没有一份正式文件下发。
尽管如此，温州市户外广告的拆违行动规模还是越搞越大。从最开始的“拆违”，到之后对整个行业的“一刀切”的拆除。在温州，拆除户外广告俨然演变成为了一场运动。
北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安告诉记者：“开始实施的行政强制法第44条明确规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。”
而温州户外广告经营者向记者表示：“在很多拆违行动中，根本没有任何公告，甚至没有通知，往往是直接上来就拆。”
据记者了解，行政强制法规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
然而在温州，这样的行政复议却成了一条走不通的“死路”。
温州一些户外广告人向记者表示：“他们曾经提出行政复议，也曾向法院提出行政诉讼。但行政复议没有得到任何答复，而法院也始终不予立案。”
说拆就拆 没有补偿
1月21日上午，一场拆违行动正在火热进行当中。
“我的这块牌体是有合法手续的，可他们说拆就给拆了。”温州市其中一家被拆的广告公司负责人刘经理告诉记者。
在刘经理办公室内，他给记者出示了与这块牌体相关的一系列手续文件。
其中一份名为《户外广告登记证》的文件表明，该牌体早就通过了温州工商户外广告登记，发布期限为2012年9月3日到2013年3月2日，距离这份合约到期还有将近一个半月的时间。
刘经理表示：“自2000年牌体设置至今，这块牌体已经连续12年向区执法局某中队进行了备案。”
就在牌体拆除前一天，他接到了区执法局方面打来的电话，通话很简单，对方表示，第二天就要对他的这块牌体强制进行拆除。
“这种‘说停就停，说拆就拆’的做法甚至让很多人都产生了恐慌，总这样下去的话，我们怎么能够保证公司的正常经营？”刘经理表示。
记者了解到，户外广告公司往往与客户签订了为期较长的合同，一旦遭遇强拆，他们面临的是巨大的经济赔偿压力。
在与记者的交流中，众多温州户外广告人几乎都对记者反映，政府应该是“先规划，再治理”，可现在还没有拿出合理的规划方案就先拿行业开了刀，而且还没有得到过任何形式的经济补偿。
“相关部门改变了之前行政许可的行为并不合法。”刘少军表示，“如果这样，政府给予补偿是最基本的原则，在具体执法过程中应该进行妥善处理。”
据记者了解，在邻近的江苏省，当地交通部门曾表示，如果拆迁的广告牌本身合法，那么就要对其进行一定的经济补偿。
但在温州，几乎所有的户外广告人表示，自己从未收到过相关补偿。
而刘经理表示，被拆除的那块牌体是经过区执法局备案认可的，在其合法备案期间，竟然又被指为“未得到户外广告设置许可证”。
“审批已经通过，拆违的时候却被称违规，这种前后矛盾的说法本身也难成立。”刘少军对此表示不解。
姜明安告诉记者：“在这种情况下，当事人是可以根据审批时候的法律规定申请审批的，除非有新的法律出台，并且旧的法律已经被废止。”
“突击作战”是违规执法
“广告牌拆除之前几个月没有收到过任何通知。”黄女士告诉记者，“他们是夜里偷偷拆的，等我赶到时都拆完了。”
“这是我们最害怕出现的情况，如果在正常的时间拆除，我们还可以赶到现场理论。这样毫无征兆地拆掉，我们一点办法也没有。”她无奈地说。
姜明安告诉记者：“行政强制法第18条对执法人员的行为作了较为明确细致的规范。”
该条文指出，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：包括实施前须向行政机关负责人报告并经批准；由两名以上行政执法人员实施；出示执法身份证件；通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩等共十条细则。
“法律明确规定‘通知当事人到场’，因此所谓‘突击作战’的执法方式显然有违法律规定。”姜明安说。
刘经理遭遇了与黄女士类似的尴尬。
他刚刚被拆除的广告牌一直在正常备案，区执法局却在2011年8月与11月两次向该公司下达了针对该广告牌的限期改正通知书。
刘经理对记者说：“这样的事情让我们觉得很矛盾，虽然公司接到了通知，但我一直都拒绝正式签收。”
采访过程中记者发现，部分执法局的工作人员对于没有通知这种说法并不认可。
在他们看来，事实上他们早就向被拆迁的公司发放了相关通知。
“要说通知的确是有的，可我们并没有进行签收，而且他们在递送通知的过程中也存在很多问题。”一家广告公司的负责人张先生表示。
他告诉记者，一些执法人员确实到过他的公司递送拆迁整改通知，但是大多数情况下，他们只是把文件送到公司，但并未取得公司负责人的签字接收。
“至少送到我手里的那些通知都没有进行签字确认，这样的通知有意义吗？”张先生说，“而且据我了解，这也是所有户外广告公司普遍遇到的问题，大家几乎都没有签收。”
“遇到我们不签收时，他们经常是拿着通知书站在公司门口拍下来，通过这种方式来证明自己送到了，最后就一走了之。”张先生说到这里很是气愤。
张先生还告诉记者：“去年收到拆除通知后，此后便没有了音讯。眼看都快过去一年了，突然就过来拆，这种突然袭击实在让我们很难苟同。”
郝倩对记者表示：“如果送达通知后，过去了比较长的时间，还要进行拆除，就需重新履行发送催告书等程序。”
此外记者还了解到，在温州的拆违过程中，夜间执法、节假日执法等现象频频出现。
对此，郝倩认为，“这些都是违反行政强制法相关规定的，该法明确规定除特殊情况外，不得在夜间、节假日期间执法”。
“拆除广告牌的行为一般不会存在所谓特别紧急的特殊情况，相关执法部门的上述做法显然是不合法的。”郝倩表示。
混乱的执法机关
在对户外广告拆违的过程中，街道办等部门的参与一度饱受争议。
温州市一家户外广告公司的老总曾向记者反映，他的一块广告牌就是由街道办牵头进行拆除的。
街道办参与拆违行动究竟是否合法？
郝倩告诉记者：“有强制执行权的部门才可以执法，否则必须有法院的相关判决才能强制执行。”
在郝倩看来，街道办并非行政执法机关，由其出面进行拆违从法律角度来看很难得到肯定。
此外，黄女士还向记者反映，“我们公司这次被拆的广告牌均位于高速路旁，由高速路政审批管辖，后来进行拆除的单位竟然是区执法局的人”。
“高速路政审批管辖，却由区执法局的人员进行拆违工作，这样的现象究竟是否合理？”黄女士对此很是不解。
姜明安告诉记者：“行政强制法第17条明确规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”
在整个针对户外广告行业的拆违行动中，执法局一直以急先锋的身份出现，始终活跃在拆违工作的一线阵地上。
不过，执法局本身是否具有如此强大的强制执行权呢？
“行政强制法第17条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”姜明安表示。
“现在的矛盾焦点就在于执法局的执法本身是否合理。”一位长期关注相关法律法规的户外广告人对记者说。
对此，郝倩分析指出：“由于全国各地规范尚未统一，有些地方的执法局属于事业单位，有些则属于行政机关，执法局做审批即使合法，但并不一定具有强制执行权，这一点还需要与当地执法局进行确认。”
早在1月11日，仅存的十多家户外广告行业老总曾经发起了一次最大规模的请愿行动，当时记者以随行人员的身份来到了鹿城区执法局进行了暗访。
双方交谈过程中，该局一位副局长曾对在座所有人表示：“我们的拆违从严格的法律程序上讲都是违法的。”
“如果把我们逼急了，我们就去拆违现场静坐，你们再拆下去，我们就去拼命，到时候看你们怎么收场。”一位户外广告人言辞激动。
对于这样的说法，该副局长竟表示：“拆违过程中死一两个人根本不算什么。”不过他也表示：“我们这么做也是有苦衷的，希望大家能够理解。”
行业发展面临的困局
“拆违是出于整治环境的需要，户外广告让人受迫性地接受广告信息，造成了视觉污染，还占用了公共空间。”多位广告人都曾这样告诉记者，以上就是政府给出的拆违理由。
对此，众多广告人均表示十分费解，并发出了一连串的追问。
“广告的特点之一就是要让更多人去了解它，从某种意义上讲，‘受迫性’恰是它固有的一个特点，为什么要将此视为温州广告独有的一个害处呢？”
“占用公共空间的定义本来就很模糊，把它作为拆违的主要理由是否显得过于牵强？”
此前，温州的广告行业还曾专门就此组织人员对市区适合做商业广告的位置进行了近两个月的勘察，并多次派人去北京、上海、厦门、深圳、杭州，甚至是纽约、东京和香港考察户外广告市场。
调查结果显示，无论国内国外，商业区还是城市主干道，这些地方都有不同形式、可谓百花齐放的户外广告。
据此，他们进一步提出：“如果说我们的户外广告牌不合理，那么岂不是所有城市的广告牌都要被拆除？显然目前大多数城市都没有相关的动作出现。”
刘少军对此表示：“公共空间在法律的定义上往往存在较多争议，加之此前停止审批本身就有违法律，因此仅凭这一理由，难免过于牵强。”
“此前区执法局给出的说法是20日之前广告公司自己进行整顿，20日之后才开始强拆。”某户外广告公司一位老总表示，“没想到16日那天他们就开始强拆了。”
据记者了解，此次开拆前，市区范围内属于广告协会的广告牌只剩下寥寥24块。
截至记者发稿，一些当地老牌户外广告大亨的家底已经彻底被抄光，属于他们公司的广告牌一个都没有留下。
在与市区遥相对应的机场内，一些有着“深厚背景”的广告牌依然屹立不动，这更增添了这些民营户外广告公司的不满。
张先生再次提出：“对我们行业的广告牌‘一刀切’，对公家的则‘高抬贵手’，这种不公平待遇又怎么让我们对政府的决策产生信服呢？”
在接踵而至的压力面前，硕果仅存的一些广告企业负责人原本形成的钢铁般联盟也在悄然地瓦解。
一些人在彻底失去公司生存信念的情况下选择了沉默，从此再也没了抗争的声音。
群体抗争逐渐失去了信心的保证，整个求存联盟已经开始松散，甚至滑到了解体的边缘。
涉事人士郭伟向记者透露，近来有的企业老总告诉他，自己已经对在温州发展产生了绝望，早已开始私下里安排去外地发展的行程。
