客观评价4万亿投资计划的经验与成果，对我国完善调控措施、促进经济健康发展具有重要启示作用
文/刘立峰
国际金融危机期间，在积极的财政政策和适度宽松的货币政策的共同作用下，在针对投资、消费、出口的一揽子经济刺激计划的拉动下，我国经济在短期内全面复苏，度过了新世纪以来经济发展最为困难的一年。
从4万亿投资计划的实施来看，我们可以得到如下启示：
启示 1
面对严峻的经济形势，需要采取迅速而有力的调控措施
中国提出的两年4万亿元中央投资计划和每年5000亿元的减税计划约占GDP的7%。而金融危机重灾区美国的刺激计划只占GDP的5%，欧洲和日本就更低了，发展中国家刺激政策也相对较弱。中国是全球刺激力度最大的国家，这种作法是否必要呢？从亚洲金融危机时看，1998年和1999年中国国债投资分别只有1000亿元和1100亿元，之后几年国债投资规模增加也不多。由于各年的政策力度较小，在一定程度上造成连续4年的经济增长率保持在7%-8%的水平，积极财政政策长期难以退出。从这个意义上讲，高强度的财政刺激政策有助于经济的迅速复苏。欧盟国家在本轮金融危机应对措施效果不佳，主要原因就在于政策力度太小。直到2008年底，德国只出台了相当于GDP1.3%、英国仅出台相当于GDP1%的经济刺激计划。约瑟夫·斯蒂格利茨认为，西方国家推出的经济刺激计划“太小、太慢”。保罗·克鲁格曼则主张，欧盟需要拿出当年国内生产总值的4%用于刺激经济，而欧盟当时的经济刺激规模远低于这一数字。在全球金融危机一周年时，德国《商报》指出，中国虽然也受到危机影响，但行动果断有力，它以“令人瞩目的速度”推出经济刺激方案，不仅强化了国内需求，也成为全球危机中“新的牵引”。
启示 2
根据国情的不同特点，经济刺激方案应更具针对性
在国际金融危机冲击下，各国政策刺激方案的选择存在明显差异。第一，是稳定金融还是支持实体。由于金融体系和机构受到危机影响最大，美国救市方案的核心内容是授权政府购买银行及其他金融机构的不良资产，帮助其摆脱困境。欧盟国家政策目标首先也是稳定银行体系，为金融市场和机构注入大量流动性。而中国金融机构受危机冲击极小，金融体系相对稳健，刺激政策主要是加大投资，改善民生，重点用于了实体经济。第二，是刺激消费还是促进投资，尽管美国财政部出台了刺激消费信贷计划，为消费者提供信贷；德国也大幅提高退休金，以刺激退休人员的消费。但是，在本轮危机中，各国都更加重视投资，特别是基础设施投资的拉动作用。例如，2009年2月，奥巴马政府通过《美国恢复与再投资法案》，在7872亿美元经济刺激计划中，2/3用于了公共开支和投资(见表1)。在欧盟国家中，德国投入500亿欧元，意大利投入800亿欧元，主要用于基础设施建设。与之相比，中国的4万亿投资计划及其投向符合国际潮流和经济发展的需要。第三，是增支还是减税。美国和日本在本轮金融危机期间，都不约而同地选择了继续减税的财政刺激措施。在减税的同时，政府支出也在加大，政府负债就成为必然结果。但是，美、日已经到了债多不愁的地步，特别是美国，由于美元的强势地位，美国国债有人买单，所以敢于一直采取既减税又增支的做法。而我国在赤字问题上历来采取审慎态度，考虑到政府支出保持高水平，民生支出力度会加大，大规模减税措施始终难以出台，只能对税负结构做出一定的调整。
启示 3
既要重视短期需求影响，也要关注长期供给结构调整效果
从短期需求拉动看，4万亿投资计划带来的国内市场机会，使得一批出口加工企业熬过了金融危机最困难的时期，获得了进一步生存和发展的空间。4万亿投资计划最先影响到工程建设，特别是对钢铁、水泥、有色金属等原材料产品产生了较大需求，从而推动了相关行业的复苏。应该说，在极为严峻的国际经济环境下，如果不对中国经济进行一次及时的政策刺激，陷入衰退的代价会更大。因此，国家出台4万亿经济刺激计划的初衷并无不妥。况且，正是在这一时期，中国超越德国成为世界第一大出口国；更多的能源、原材料大企业进入了世界500强。而从长期结构调整看，4万亿投资方向的选择是正确的，照顾到了结构调整和可持续发展等影响国民经济长期发展的重点领域。通过自主创新投资，强化了企业的新产品开发，增加了技术含量和附加价值，提高了产业分工层次。节能减排和生态建设投资有利于减轻我国的资源、能源和环境压力。根据世界自然基金会(WWF)的报告，4万亿投资在短期内将使中国能耗增速加快，但从长期看来，对节能和环境生态工程的建设、对新能源产业的带动，不但在远期将获得较大的节能和碳排放削减效益，且对经济结构调整将产生深远意义。
启示 4
突出保障和改善民生，实现经济与社会的协调发展
4万亿投资计划把民生建设作为了重中之重，这与1998年积极财政政策的投向有很大区别。以保障性安居工程建设为例，是中央政府第一次将保障性住房正式纳入国家规划和中央财政预算加以支持，是在我国保障性住房长期发展滞后情况下，以超常规方式进行的一次“补课”式发展，对解决低收入群体住房困难、完善城镇住房供应体系发挥了积极作用。另外，教育、卫生等社会事业的投入力度也很大。据统计，中央投资用于民生领域的投入占比近60%。在大力推进民生工程的同时，基础设施建设仍然成为4万亿投资支持的重点。这是因为，目前，我国基础设施滞后状况仍未根本缓解。以铁路为例，目前，我国铁路路网密度小，人均拥有量低。2008年，我国每万平方公里铁路仅83公里，只有德国、英国、法国、日本的8.8%-15.7%，不到印度的一半；人均铁路仅6厘米，只有美国、法国、德国的8.1%-14.6%(见表2)。当前，我国城市化进程加快，大中城市交通拥堵尤其突出，交通阻塞已由点到线、由局部向大范围蔓延。尤其是北京、上海等直辖市和一些省会城市，私人汽车数量急剧膨胀，道路交通压力越来越大，亟需大力发展地铁、轻轨等大容量轨道交通。从一定意义上讲，基础设施本身就是民生工程的重要组成部分，是经济增长和社会发展的重要依托，基础设施的进一步完善就是在促进经济与社会的协调发展。
启示 5
区分长期发展和短期调控问题，客观评价调控政策成果
我国正处在大规模城市化提升的阶段，基础设施和公共服务都需要大量投资，从而为重化工业提供了广阔的市场空间，促进了能源和原材料产业的快速增长。财政分权体制下地方政府间竞争加剧，导致土地等生产要素价格被严重低估，扭曲了市场信号，误导了企业行为，因而无法对投资扩张及其过剩产能起到成本约束作用。政绩考核目标偏离了政府公共职能的要求，使得地方政府官员热衷于税高利大的项目，卖地筹资搞政绩工程，国有企业和商业银行的扩张冲动同样强烈，导致了地方政府债务和银行信贷的大幅度扩张。独家垄断土地的征用制度给政府带来了巨大的土地增值空间，地方政府的土地经营策略推动了土地收益的不断增长和房地产价格不断攀升。上述情况一方面表明，在我国特有的发展阶段和体制条件下，中央政府投资刺激计划的政策效应很容易被人为放大，甚至因此导致政策刺激过度的现象；另一方面也说明，土地财政、政府债务、资产泡沫、生产过剩等问题有其深刻的背景，是改革与发展中的问题，是长期积累的问题，有没有4万亿投资计划同样会存在，希望通过4万亿投资计划使得上述问题同时得到解决也是不现实的。
启示 6
通过体制机制的完善，逐步解决影响经济运行的重大问题
如上所述，阶段性和体制性问题通过反周期的短期政策措施是无法解决的。只有不断规范地方政府和其他主体行为，发挥市场配置资源的基础性作用，完善长期投资管理工具的功能，才能为宏观调控创造良好的制度环境。地方政府应集中力量办大事，办难事，办急事，防止政府职能的不合理扩张。建立符合科学发展观的政绩考核体系，降低经济增长和投资扩张的目标要求。加大对土地财政资金使用的监督，使得土地收益能够真正用在与民众密切相关的公共服务领域。实现政府融资平台的准确定位，明确平台的市场主体地位，完善企业治理结构，促进投资主体多元化。更多运用经济杠杆调控投资，根据资源短缺程度和外部性要求，确定生产要素的市场价格，对投资起到正确的导向作用。完善技术、环保、能耗、资源综合利用、安全等市场准入标准，对不符合国家经济社会发展要求的项目进行限制，淘汰落后产能。打破行政垄断，营造公平的市场准入环境。在国家没有禁止和限制的产业领域，对所有投资主体都应持一视同仁的开放态度。促进地方政府债务规范化发展。实现“法制融资”和“阳光融资”。建立地方政府债务审批制度。建立地方政府的债务监管体系、债务风险准备金制度和纠错与危机化解机制。
