建立SSM是欧盟应对欧债危机的重要举措，是迈向银行业联盟的重要一步，由此将对银行业经营产生一定影响
■ 王家强 韩丽颖
欧债危机正在成为欧洲加强一体化的契机，包括银行一体化、财政一体化甚至是政治的一体化。2012年10月中旬，欧盟峰会力克立场分歧和利益纷争，就银行业单一监管机制(theSingle Supervisory Mechanism，以下简称SSM)达成一致。这是建设欧洲银行业联盟的重要一步，对促进最终解决欧债危机、推进欧洲一体化进程都具有重大意义。
背景：SSM是应对欧债危机的重要环节
欧债危机的爆发有诸多原因，应对危机也需要对症下药。其中，货币政策统一而财政分散、劳动力市场僵化，导致南欧国家竞争力削弱、政府过度开支，是一个重要的原因。同时，欧洲金融市场已经实现相当程度的一体化，特别是银行业的国际化程度在全世界最高。但是，欧洲金融监管却较为分散，导致债务危机与银行危机的跨境传染、恶性循环：债务危机诱发银行危机，而银行危机带来严重的惜贷问题，推高借贷成本，对实际经济支持不足，并对企业、居民和金融业的信心带来严重负面冲击。实体经济衰退，又进一步加剧政府债务危机。因此，欧洲迫切需要阻断这种循环链条，形成系统性的危机解决方案。
随着欧洲央行、欧盟以及国际货币基金组织的积极介入，欧洲各国全力推进政策协调，解决欧债危机的路线图日益清晰。归纳起来包括如下重要方面：第一，货币政策支持。建立以欧洲央行为核心的无限制流动性支持机制，为解决危机争取时间。此前，在患有“通胀恐惧症”的德国保守风格的主导下，欧洲央行最初谨小慎微，仅推出诸如证券市场计划(SMP)之类见效不佳的举措。意大利人德拉吉主政欧洲央行后，凭借其丰富的经验与学识，巧妙的沟通技巧等，力排非议，先后推出了降息、两轮长期再融资操作(LTRO)、直接货币交易计划(OMT)等重要举措，成效显著。第二，防火墙建设。推进以欧洲金融稳定工具(EFSF)和欧洲稳定机制(ESM)为核心的救助机制，预防系统性危机的爆发。随着危机的演进，EFSF不断扩大规模，并将在2013年年中并入目前业已启动的ESM中去。第三，财政整顿与结构性改革。推进危机国家的财政整顿进程，加快经济结构性改革，切实提高竞争力，以重塑市场信心。部分南欧国家一度以财政整顿将加剧经济衰退、民众对改革意见大等为理由加以阻挠，但并未得到核心国家的认同。目前意大利、西班牙、爱尔兰等国的改革力度相当坚决，且取得成效。第四，推进一体化进程。建设银行业联盟，切断债务危机与银行体系的循环链条，巩固银行体系，并向金融监管统一、财政统一，乃至未来的政治统一迈进。当然，前几个措施也与一体化密切相关，是一体化推进的重要基础，没有政治的共识是难于推行的。但是，要进一步上升到法律、制度层面，需要更强有力的政策框架。总体看，一体化是解决欧债危机的关键钥匙，欧洲能否克服危机，最终要取决于一体化的进展速度与债务危机恶化速度的赛跑。
当前，解决银行系统问题成为应对欧债危机的核心任务。欧洲银行系统面临诸多问题：第一，存在大量不良资产。欧洲银行业持有大量南欧国家的国债，欧债危机使这些债务面临巨大的减记压力。同时，经济衰退和一些国家房地产市场的萧条，更加剧银行业不良资产的攀升。第二，面临严格的资本监管。近年来，欧洲监管当局将银行业核心资本充足率要求进一步提高到9%，为适应这种要求，许多银行被迫开展变卖资产等“去杠杆化”举措，增加了金融市场压力，并导致实体经济进一步衰退。第三，流动性跨境传导。欧洲银行业资产负债表一个显著特征是严重依赖批发市场融资，在金融市场一体化程度较高的背景下，流动性容易在整个银行体系相互传导，放大单一银行危机的影响。第四，缺乏最后贷款人和保险人角色。欧洲央行基本只关注物价稳定，没有机构愿意且有能力承担最后贷款人的角色，欧洲稳定机制不足1万亿欧元的借贷能力远远无法满足需求。
因此，推进欧洲银行业联盟已经势在必行。而建设欧洲银行业联盟的提议，又分为三步：第一步，建立SSM，赋予欧洲央行对欧元区所有银行的监管权。第二步，建立危机处置机制，由各银行共同出资组建一家银行破产清算基金，以有序关闭问题银行。第三步，建立统一的存款保险机制，保障储蓄者权益和银行体系稳定。从这个角度看，建立SSM已成为应对欧债危机的重要环节，最终解决银行系统问题的必要条件，也是欧洲各国向银行业一体化乃至欧洲一体化迈进的重要一步。这一步若不能顺利成行，其后的危机解决路线图和各项一体化政策框架都将难以推进。
核心内容：强化欧洲央行的金融监管职能
2012年10月，欧盟峰会终于就建立SSM达成了一致，同意于2013年1月1日前完成SSM的法律框架，并于2013年逐步开始实施，先期主要监管曾经注资和需要注资的银行，随后可覆盖系统性重要银行，预计到2014年1月1日有望覆盖全部6000家欧元区银行。欧洲央行将在SSM中扮演核心角色，但必须将金融监管职能与其货币政策调节职能隔离。欧洲央行还将具备直接利用成员国监管机制，进行一般性监管的职能。此外，SSM将在单一市场框架和理念内运行，向全体成员国开放并保持透明。
此次欧盟最终达成一致意见，是各方经过激烈争论，最后作出让步的结果。德国坚持的逐步实施SSM的“渐进论”被峰会接受。法国提出的银行监管应全面覆盖欧元区6000家银行而不只是系统重要银行的“全面论”也被采纳。虽然达成了协议，但目前欧盟内部针对SSM仍存在较大分歧。法国认为应该快速推进并落实下一阶段的银行业联盟，以便刚启动的欧洲稳定机制能够直接注资受困银行。德国则不同意利用救助资金救助所有的受困银行，担心这样会导致欧洲稳定机制变成处理坏账的机制。由于银行监管问题极为敏感，SSM最终实施并非易事。新的监管机制的诸多法律与技术细节需在今后两个多月内逐步厘清。尤其是在单一监管机制下，欧央行将被赋予更大权力，成员国金融监管当局的权力则将受到削弱，这可能会涉及修改欧盟条约等复杂程序。
具体来说，在所有参与SSM的国家设立的银行，都将由欧洲央行负责监管，包括负责发放或吊销金融机构牌照，评估银行的资产收购和处置计划，确保银行在自有资金、大额敞口限制、流动性、杠杆率及相关信息披露等方面符合欧盟法律要求，制定银行的缓冲资本规模，对银行进行压力测试和评估并依据结果调整要求，对银行的母公司进行监管，在银行不能满足或有可能违反有关要求时采取早期干预措施等。上述内容以外的其他监管职责，比如消费者保护及反洗钱工作等仍由各国监管者承担。另外，各国监管者将协助欧洲央行在其行使相应监管职责时负责大部分日常监管事务及具体的准备和执行工作。欧洲央行与各国监管者之间合作的具体条件和形式等细节尚在研究中。
以成员国范围为例。欧盟建议SSM成员国范围包括欧元区国家，并给予非欧元区国家“密切监管合作”的可能性。这一范围的界定可能需要进一步明确和强化，即SSM必须包含所有欧元区国家，同时让希望加入的欧盟国家参与。因为欧债危机导致“银行业联盟”必须成行，要推动欧元区国家和非欧元区国家间建立统一的银行市场，所有欧盟成员国都应该加入SSM的讨论并允许自愿加入。从目前立场看，欧元区国家中，德国、荷兰等北欧国家尽管已经原则同意，但对能否迅速建立SSM尚存疑虑。在非欧元区国家中，瑞典、丹麦等北欧国家对加入银行业联盟表示出兴趣，并希望所有参与者能得到公平对待。英国则明确表示不会参加，主要担心欧洲央行在新权力之下，会提出可能损及伦敦作为欧洲金融中心地位的监管要求。但无论各国是否参与，欧盟应保持政策的包容性和灵活性。
SSM的监管权利和义务也需要敲定。欧洲央行作为SSM核心的银行业监管机构，在一定程度上增加了非欧元区国家加入银行业联盟并享有充分权利的难度。欧洲央行为了实施银行监管权，需要获取相关信息，采取补救行动。2011～2012年欧洲银行监管局(EBA)的经验表明，如果监管机构仍停留在成员国层面，则将无法实现监管目标。欧盟提案对此作出适当规定：在与欧洲央行保持充分联系的同时，各国监管当局承担部分的实际监管任务，欧洲央行仍然是最终监管者。对此，如在实施宏观审慎政策工具时产生冲突，欧洲央行的协调是有效的，但各国当局在应对问题时的创新能力，还需接受更多考验。同时，非欧元区国家参加SSM可能比欧元区国家获得更大的自主权，且不被包含于ESM内，可以更直接地发挥本国货币政策和财政政策的相互作用；它们可能会援引保护性条款，限制欧洲央行的决策直接在本国实施。
影响评价：推进欧洲银行业联盟和欧洲一体化进程
建立SSM是欧盟应对欧债危机的重要举措，是迈向银行业联盟的重要一步，由此将对银行业经营产生一定影响。
欧元区银行业面临新的监管变化
最大的变化是监管方式将由过去单一的国家监管，转变为欧洲央行及国家监管者共同监管。在欧盟提出SSM之前，欧盟对跨境金融稳定框架进行了全面的改革，2010～2011年成立了欧洲金融业监管者系统(ESFS)，由欧洲银行监管局(EBA)、欧洲证券与市场监管局(ESMA)和欧洲保险与年金监管局(EIOPA)三个独立监管机构组成，旨在通过加强成员国监管机构之间的协调与合作，建立正式的宏观审慎监管系统，更加有效地评估、监测和管理系统性风险。在实际操作中，银行业监管实际上由成员国国内监管机构完成。在SSM机制下，欧洲央行将被赋予核心监管权力。欧元区内的银行监管将得到整合，这有助于进一步统一银行监管标准，在欧盟的层面上集合资源，更好地维持金融系统的稳定并推进欧盟政治经济一体化的发展。一旦SSM建立并有效运行，欧洲稳定基金ESM将可以直接向陷入危机的银行注资，获得注资的银行将更好地恢复放贷能力，促进该国经济增长，缓和债务危机。这对打破欧元区银行与政府主权债务的恶性循环具有重要意义，也是解决欧债危机的重要举措。
非欧元区银行也会受到一定的影响
根据欧盟委员会的提议，SSM的实施范围为所有使用欧元的成员国，但对于符合条件并表示愿意参加该机制的非欧元区成员国也表示欢迎，这样的成员国将与欧洲央行建立一种紧密监管合作安排，由欧洲央行承担相应的监管职责，成员国的一名代表将进入欧洲央行设立的监管董事会。另外，欧盟提案也对同时在欧元区内外经营的跨境银行的监管作出了说明。欧洲央行将与非欧元区成员国内的监管机构密切合作。根据欧盟法律要求，欧洲央行将有义务与非欧元区成员国的监管机构交换相关信息，并完全参与监管者学会机制(collegeof supervisors)。这是一个由欧洲银行业管理局参与，将跨国银行集团的所有监管者集中在一起，共同制定资本标准和承担监管职责的机制。为了避免未参与SSM的欧盟成员国在EBA的管理委员会处于不利地位，欧盟委员会还对委员会的构成提出了修改建议，要求确保委员会中至少有两名来自未参与SSM的成员国。身处欧元区之外的英国虽然无需直接接受欧央行的监管，但因其许多国际性银行在欧元区均有分支机构，将会受到欧洲央行新监管模式的影响。对于其他地区银行在欧洲设立的分支机构而言，根据欧盟委员会的提案，这些分支机构将依然由机构所在成员国的监管机构负责监管。因此，在短时间内应该不会对这些机构的运营造成实质性的影响。
推进欧洲一体化建设
欧洲各国实际上花费了相当大的精力、相当大的代价在探索危机解决方案。终于，各国首脑认识到银行部门对主权债务危机发展的重要影响，为了“打破银行和主权信用危机之间的恶性循环”，政策制定者必须放宽视野，创建统一的银行业联盟来解决危机。由于金融政策和财政政策的内在依存关系，以及当前财政公共政策框架的局限性，实现银行业联盟不可能一步到位。SSM的建立是实现银行联盟的关键一步，但不是全部。根据2012年6月欧盟峰会声明中的条款，SSM将直接干预欧洲稳定机制(ESM)，极大提高欧洲危机管理战略处理金融业危机的效率，具有重大的奠基石意义。
展望：依然面临许多挑战与问题
当前欧盟委员会公布的SSM提案，是各国领导人相互妥协的结果，该提案还需要进一步商讨、细化和完善。同时，SSM不能孤立运行，其有效性还需要其他相关机制、改革和危机管理措施的配合。建立银行业联盟错综复杂，不可能通过SSM的建立一步到位，构建完整的银行政策框架是不可避免的。SSM对欧债危机的作用最终要取决于应对危机的系统性方案的实施。如下问题将是欧盟国家仍将面临的重大挑战：
第一，对接受监管的银行范围仍有争议。欧盟在建议中严格遵循辅助性原则制定了政策目标，将SSM的监管划定为欧元区国家的银行和信用机构。但如果某一成员国银行系统的大量银行仍停留在单纯的国内政策框架内，则实现“希望切断欧洲银行业危机与主权债危机之间关联”的目标将面临困难，即使这些部门是小型或中型银行机构。事实上，根据欧盟的报告，金融危机多数都是由中小银行引起，其经营不善或信息沟通过晚，导致问题如雪球越滚越大。与此同时，在新的监管机制下，成员国金融监管当局的权力将受到削弱，可能将在一定程度上失去监管自主权，这可能会涉及修改欧盟条约等复杂程序并引发成员国反对。
第二，内部治理面临的挑战。虽然欧洲央行的职能覆盖欧元区银行和自愿参加的国家的银行，来自英国和其他欧元区国家的阻力会相应减少，但是任何导致单一国家影响力高于其他各国的监管技术调整，都可能引起对立和不满。同时，该建议要求各国监管者与欧洲央行广泛合作，一旦出现问题就可能出现相互推诿的情况。另外，欧洲央行的问责机制存在问题，如建议在当地银行发生问题后，各国官员到欧洲央行回答质询，这种可能性不大。
第三，推进时间比较紧迫。欧盟希望欧洲理事会和欧洲议会在2012年底前通过法案，而法案的最终实施还需要欧盟全体成员国立法机构批准。从法律、技术和政治协商所需要的时间看，SSM在2013年1月1日建成的工作任务异常艰巨。在2012年剩下的两个月时间里，欧洲理事会和欧洲议会需要通过如下法案：明确欧元区统一存款保险机制的指令；赋予欧洲央行对银行机构及投资公司的业务活动严格监管的权力；设定更严格的监管法规；建立应对危机和处置机制的法律框架；修改欧洲银行监管局的相关条文。
作者单位：中国银行伦敦分行
责任编辑：杜琰 SF007
