郑升;钟良
众人咸以为，东莞是珠三角外向型经济的主要代表，其实只是之一，与其情形大致相似的，还有深圳市的宝安区。
35年前，全国第一家“三来一补”企业正式落户宝安石岩街道，自此，出口加工业带动了宝安的繁荣与发展，宝安成为全市的工业大区和出口大区。这种传统的经济发展模式在东莞和深圳市宝安区被发挥到了极致。
虽然只是一个区，但宝安区的经济规模与东莞市十分接近。以外向型经济达到顶点的2008年为例，东莞市GDP为3402亿元，工业总产值7222亿元，宝安区则为2088亿元，工业总产值7553亿元。
对东莞和宝安来说，产业转型升级都是必需而且迫切的任务。最近5年来，也都作出了战略规划，但是双方的路径选择和实效却有很大差异。
从2009年出台的“1+8文件”，到2012年出台《关于促进产业转型升级、加快转变经济增长方式的实施意见》这套所谓的“1+5文件”，宝安区提出了先驱引领和替代优先、创新优先、载体优先、环境优先等四个优先的理念。
“从新加坡、韩国、台湾等地的转型历程中我们也认识到，出口加工业发达地区要顺利实现转型，必须抢抓产业发展的‘窗口期’，将转型的重点放在新兴产业的替代上，以新兴产业的增量来推进转型，而不能仅仅放在原有产业的优化提升上。”宝安区区长张备在接受本报记者专访时表示，事实已经证明“替代优先”这一决策是对的。
事实上，“替代优先”还是“升级优先”，正让各试图产业转型升级的政府决策者抉择。
“深圳龙岗区尽管没有明确提出‘替代优先’，但践行的却是‘替代优先’的路子，例如将原定用于发展眼镜产业的阿波罗工业园重新定位为新兴产业园，将李朗国际珠宝产业园的部分区域转型为创新软件园。”不愿具名的深圳市另一区资深政研人士向本报表示，坪山新区也紧随宝安区之后，在产业转型升级“1+6文件”中提出要实施引进大项目大企业替代优先战略，并确立了“新旧更替、长短结合、片区统筹、配套先行”的经济转型路径。
“坪山与宝安的产业政策各有千秋，但总体思路是相近的。”该政研人士认为，深圳关外走“升级优先”之路的各区在经济转型过程中可能会像东莞那样经历更多的磨难，而走“替代优先”之路的各区在经济转型过程中可能会像台湾新北市那样顺畅达致理想终点。
1. 崛起历程：“三来一补”的辉煌
宝安区经济二十年高速增长，得益于国际资本市场的分工，全球范围内加工制造业的转移，以及国内人口红利的释放。
宝安是深圳的一个工业大区，同时也是人口大区和外贸大区。在行政区划尚未变更前，其规模以上工业产值和外贸出口总额一度占到深圳市三分之一左右。到2011年，行政区划变更后的宝安区实现地区生产总值3270亿元，占深圳市28.4%。
宝安区的工业经济，发轫于“三来一补”的企业贸易形式。
上世纪八十年代初期，宝安抓住香港制造业转移的契机，利用独特的政策优势和区位优势，大力引进“三来一补”企业，迅速走上工业化道路。从1980年到1992年，宝安企业数从203家增加到3851家，其中来料加工企业3227家。
邓小平南巡讲话后，改革开放的步伐继续迈进，深圳特区适时调整发展战略。在时任深圳市委书记厉有为的强力推动下，原深圳特区范围内停止发展“三来一补”企业，被限制发展的加工制造业再次外溢。
彼时，尚不属于特区之列的宝安与东莞一起，再次承接了由深圳特区外溢出的“三来一补”企业，这成就了宝安和东莞两个地区的加工制造业。2002年，宝安区完成工业总产值925.8亿元，临近的东莞市完成工业总产值1601.67亿元。
时间进入到新世纪，随着中国加入WTO，宝安区所承接的制造业更具规模。以富士康、伟创力、恩斯迈等一批全球电子信息产品跨国代工企业抢滩为标志，宝安区逐渐形成了以电子信息制造业为主导的产业集群。
到2005年，宝安区实现国内生产总值1163.45亿元，同比增长19.0%，总值居当时深圳市六区之首，增速居第二位；实现规模以上工业总产值3997.55亿元，同比增长35.7%，工业产值居全市第一；外贸进出口总额763.19亿美元，同比增长35.5%。
宝安区经济促进局副局长彭涤总结后认为，宝安区经济二十年高速增长，得益于国际资本市场的分工，全球范围内加工制造业的转移，以及国内人口红利的释放。再加上宝安特有的区位优势，造就了其在国际市场加工制造业上的地位。
2. 危机降临：发展要素在变化
人口红利逐渐消退，土地、空间等资源的稀缺，外需市场的变化，加上人民币升值，使得曾经主导宝安区发展的外需增长模式，已经走到难以为继的地步。
2008年金融危机让外需市场风云变幻，打乱了宝安区经济增长的步伐。
据宝安区发改局局长黄臻回忆，危机袭来时，宝安区企业订单大规模减少，企业规模迅速萎缩，大量工厂裁员，社区厂房空置，相关配套的服务行业也受到冲击，危机愈演愈烈。
其时，中国出台的4万亿的一揽子经济刺激计划对宝安的外向型企业收效甚微。事后统计，2009年宝安区全年进出口总额1116.91亿元，同比下降10.6%，其中出口总额663.92亿元，下降10.2%。
危机的冲击让主政者意识到，宝安已经失去了“外需持续稳定增长”这一发展动力。而其他成就宝安经济高速增长的要素，也在经济的高速增长中悄然变化。
早在2005年，时任深圳市委书记李鸿忠，就用四个“难以为继”总结制约深圳发展的瓶颈：深圳的土地、空间有限难以为继；能源、水资源短缺难以为继；人口不堪重负难以为继；环境承载力严重透支难以为继。
随着深圳经济特区的发展，宝安区的厂房租金也开始上涨，当年10元/平方米的厂房，如今租金已翻了两三倍，其土地价格更是不可同日而语。
从1992年开始，深圳市特区内外最低基本工资标准为245元/月；到2002年，这一标准为特区内595元/月，特区外460元/月；到2012年，标准又统一调整为1500元/月。
此种情况，与当年宝安承接产业的来源——香港——的情况颇为类似。这也预示着，随着深圳等沿海地区制造业的饱和，新一轮的产业转移即将开始。
人口红利的逐渐消退，土地、空间等资源的稀缺，以及外需市场的变化，再加上人民币对美元汇率的上升，使得曾经主导宝安区发展的外需增长模式，已经走到难以为继的地步。
3. 何去何从：从保增长到促转型
宝安区必须向“三来一补”的企业开刀，摒弃此前赖以成长和发展的外向型加工制造业模式，去引进新的、更为高端的产业发展模式。
为应对危机，2009年1月15日，在宝安区第四届党代会四次会议上，宝安区政府以“一号文件”的形式，下发了《关于采取综合措施确保经济平稳较快增长的若干意见》及八大配套措施，这就是后来被统称为宝安区保增长的“1+8文件”。
“2008年金融危机，导致世界经济形势不太乐观，整体向下，宝安区又是外贸大区，每年进出口都是好几千亿美金，经济危机对我们冲击很大。如何保障经济，维持经济稳定，保增长就成了十分重要的问题。”宝安区科技创新局局长胡细银说。
在这种应对危机的思路下，“1+8文件”以产业为抓手，分别制定了扶持工业、商贸业、物流业及总部经济等发展的措施，宝安区为此也拿出了近10亿配套支持资金。
不过，在这一时期，已有企业通过广东省实施的“双转移”战略，将工厂迁往内地其他用工成本更低，土地租金更优惠的地区。
由此而产生的“产业空心化”的担忧，让宝安主政者们逐渐形成了一个共识，即必须推进产业转型升级，转变经济发展方式。
因此，2012年外部危机再次降临时，宝安区的抉择方向有了变化。
此时的宝安区，面临着“一企独大（富士康）、一业独大（电子制造业）”的尴尬，虽然是深圳市的制造业大区，但产业结构单一，外贸依存度高，受到经济危机冲击的风险也更大。
彭涤说，“这一时期的宝安经济结构失衡，造成抗风险能力差，企业一有风吹草动，整个区域经济就受到影响。”
在研究了新加坡、台湾等地的经验后，宝安定下了转型升级的方向：通过产业的更新替代，实现经济发展方式的转变。
2012年5月23日，深圳市宝安区召开区委常委（扩大）会议，审议并原则通过了重在促转型的"1+5"系列文件，强调以先驱引领和替代优先、创新优先、载体优先、环境优先为要点，推进该区产业的转型升级。
“1+5文件”所指出的路径，已不同于“1+8文件”中为保增长“普惠式”的支持措施，而是着眼于扶持市场竞争力强的骨干企业和高成长企业，扶持带动性好、附加值高、资源节约的优质项目，扶持战略性新兴产业。
这种通过置换现有成熟的加工制造业，引进和发展战略性新兴产业和现代服务业的转型思路，在珠三角众多的转型升级路径抉择中可谓独树一帜。
这意味着，宝安区必须向“三来一补”的企业开刀，摒弃此前赖以成长和发展的外向型加工制造业模式，去引进新的、更为高端的产业发展模式。
宝安区多位政府官员在接受记者采访时表示，“这确实是经过深思熟虑，在分析经济发展现状的前提下，提出的一个前瞻性的思路。”
宝安区描绘的目标包括：到2015年，经济规模与效益同步提升，经济总量年均增长10%以上，工业增加值率提高到25%；产业结构更加优化，第三产业增加值占GDP的比重达到50%以上；企业素质明显提升，新增上市公司20家以上，“三来一补”企业全部转型，淘汰落后企业任务全面完成。
但要实现这一目标，宝安区必须拿出“壮士断腕”的勇气，解决“产业空心化”的担忧。
4. 阵痛期：产业空心化担忧
宝安区提供土地和厂房，吸引内地劳动力的模式，构成了一个偏好外向型经济的三角结构，三方的利益最终都需要依赖外需的增长，而这种企业本身的转型升级动力是不足的。
10月19日，在宝安区西乡街道一个挂有“宝安区互联网产业基地”门牌的园区里，切割机轰鸣刺耳，工人们正在紧张地对约6万平方米的旧厂房进行改造和装修。
仅在一年之前，这里还是朝阳电子——一个年产值在亿元以上规模的电子制造企业的工厂，约有两万人在这里的流水线上工作。
基地招商部经理李大庄告诉记者，他们是在得知西乡街道办的旧城改造计划后，于去年11月启动计划，并与当地社区股份公司签署了租地协议，招商工作于今年3月份开始，目前约有二十家互联网企业签约意向进驻，但正式对外开放还要过一段时间。
西乡街道办经济科副科长张德平说：“把朝阳电子迁走后，现在还在做装修和改造，这一年上亿的出口额就没有了。”
据他介绍，后续互联网企业进驻，以及产生效益也需要过程，这也涉及到对土地规划的更改，审批需要一个过程。这意味着，短期内该园区工业产值很难恢复到改造之前的水平。
宝安区西乡街道办副主任张战平告诉记者，目前该街道办有20个类似互联网产业基地的城市更新项目正在推进，均是将之前的老旧工业园区或社区进行拆迁或改造。由此带来的影响是，西乡街道办在今年的出口额已经出现负增长。
西乡面临的这种情况，在宝安下辖的其他几个街道中也并不少见。因此，在推进老旧园区的升级中，宝安区所遇到的掣肘也不少，其中尤其以社区股份公司的转型最为明显。
目前，宝安区大多数的“三来一补”企业，都是租用社区股份公司的厂房，或者从社区股份公司承包土地后自建厂房，社区靠收取租金获得利润。
最近几年，治理结构不清晰的基层社区股份公司经常出现经营纠纷的问题，宝安区为缓解这一情况，新出台的政策规定，达到一定规模的厂房出租或者变更，必须经过社区股东大会的同意，这使得社区股份公司的决策大多趋于保守，“村民习惯了收租的模式，不愿随意变动去做新的投资”。
这也解释了，为什么当广东省提出“双转移”战略和产业升级战略时，来自民间的争议和质疑比较强烈的缘故。
除了这些既有利益体系对转型升级的抵触情绪，宝安区还要面临更现实的问题。
在之前的发展中，宝安区已经用掉了其一半以上的土地资源。至2010年，宝安区已建面积约309平方公里，剩余未建土地不足一半，但真正可开发的不足20平方公里。
而在已经开发的土地中，真正适合发展“1+5文件”中规划产业的少之又少，大部分都是加工制造业所租住的低端厂房，未经审批修建的“农民房”，以及配套设施落后、规划无序的公共设施建设。
观察人士认为，宝安区这种以外贸加工制造企业为主体，本区提供土地和厂房，吸引内地劳动力的模式，构成了一个偏好外向型经济的三角结构。这个经济结构中，三方的利益最终都需要依赖外需的增长，而这种企业本身的转型升级动力是不足的。
“这些企业本身的利润很薄，转型升级对它们来说，很可能就是把工厂从深圳搬到其他地方去。”彭涤说，如此一来，产业空心化的担忧就出现了。
“实事求是地讲，转型升级替代优先，也确实怕产业空心化，万一把传统加工制造业移出去，但是新兴产业又移不进来，那就很危险。”
5. 回归优势：“替代优先”的逻辑
“替代优先”成为宝安区有别于其他转型路径的关键，明确要“坚持替代优先，以战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业替代落后产能，推动产业新陈代谢”。
“根据国际经验，在深圳今天所处的经济发展阶段，出口导向型经济发达地区的中心区域都会出现制造企业经营业态由‘加工装配或全程制造’向‘研发设计+集成总装或配制分装’的转变，甚至演变成‘研发设计+运营总部’的生产性服务企业。使得深圳不得不‘替代优先’。”深圳市一位资深政研人士向本报表示。
该人士表示，比如德国大纽伦堡地区在上世纪70年代中期以前的主要产业是玩具、鞋类、纺织服装、金属制品和传统机械，进入经济转型期后，当地政府采用“替代优先”战略，重点发展信息通信技术、医疗器械、新材料、自动化设备、汽车高值部件等新兴产业，结果成功实现了不带后遗症的转型，成为欧洲重要的创新型产业集中区。
与之相对应的反例是，意大利乌迪内省在上世纪70年代初期以前的主要产业是家具、五金、纺织、皮革，进入经济转型期后，当地政府采用“升级优先”战略，着力用工业设计和技术创新提升传统产业，似乎也成功实现了转型，但是留下了严重的隐疾。
“进入1990年代后，传统产品制造企业或是倒闭或是外迁到斯洛文尼亚、克罗地亚及中国，当地经济一片萧条，再回头发展高新技术产业但时间窗口已经过去。”该人士表示。
但对于替代优先，宝安区的主政者也有过深刻的思考。
接触过众多企业的彭涤，对于传统制造业能否进行转型升级有着悲观的认识，“很多经济学家说，企业要向微笑曲线的两端延伸，但就我观察到的很难。”
因为这个原因，2011年初，宝安区提出要用5年时间，淘汰6000家低端企业的目标，这计划如今仍在推进之中。
而在“1+5文件”中，宝安区更是明确提出了要全面完成淘汰落后企业的任务，宝安区已然迈出了转型的步伐。
在彭涤看来，宝安区之所以能下这个决心，是因为宝安的区位优势非常明显，是经济非常活跃的地方。并且经过三十年的发展，宝安家底厚实，已积累了很多转型升级的资本。
从国家的珠三角战略来说，南沙新区、前海新区、横琴新区均围绕珠江口，而深圳紧挨着珠江口的就是宝安区。同时，它又处在广深港经济带的脊梁地带，在深圳特区扩大到整个深圳市之后，宝安所享受的政策与特区无二。
在如今的宝安区，四条高速公路横贯全区，港口码头和航空机场齐备，对外交通的便利，又是一个吸引新兴产业的先决条件。
“这里可以说是一个商机涌动的地方，不是没有高端企业想进来，我们做过预计，有能力去推进转型升级。”彭涤表示。
因此，在“1+5文件”所体现的转型升级思路中，“替代优先”成为宝安区有别于其他转型路径的关键，明确要“坚持替代优先，以战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业替代落后产能，推动产业新陈代谢”。
宝安区发改局局长黄臻认为，产业的转型分为两种，有些转型是改良性的，在原有产业的基础上，通过技术升级、管理手段的改进，提高生产效率；有些转型则是革命性的，需要通过产业置换改变整个经济发展面貌。
因此，所谓“替代”，在黄臻看来也包含了两种含义，在实际的操作过程中，也必须要有所侧重。“我们仍然要帮助外资企业转型，帮企业开辟国内市场，鼓励自创品牌，这些都是替代；但更重要的是，要引进高新技术产业，引进有带动作用的龙头企业。”
与替代优先相匹配，宝安区提出先驱引领和创新优先、载体优先、环境优先等思路。
宝安区科技局局长胡细银表示，“替代优先”的确立，使得宝安区在新的“1+5文件”中，改变了此前的“1+8文件”对企业的普惠扶持政策，在对象选择上“扶优扶强扶新”。
“可以预见的是，深圳未来会像大纽伦堡地区一样，存活下来的制造企业绝大部分是集成总装企业，组件生产企业大多会转移到东莞、惠州，甚至更远的地方。”上述资深政研人士分析，集成总装企业不像全程制造企业那样需要大面积专用厂房，使得宝安可以兴建容纳多个企业的通用型高端产业载体，实行“载体优先”。
“而集成总装的前提是企业须有独到的工业设计或技术创新成果，特别是嵌入式软件和专用芯片，不然谁都可以轻易复制其产品，所以要‘创新优先’。由于集成总装需要研发设计和精密连接作为支撑，相关企业的员工组成以白领和技术蓝领为主，而这些人对生产和生活环境的要求迥异于普通蓝领，因此要‘环境优先’。”该人士评价，“先驱引领”是东亚国家和地区“替代优先”最具可操作性的实现路径，宝安正结合区情实现产业转型升级的“宝安路径”。
6. 更新城市：载体与环境的硬仗
在深圳市规划指导下，宝安区有了“大空港”规划，此外，还进行空间拓展，水系环境的治理，土地整备，采用“以点带面”的方式，逐步推进城市环境和载体的升级。
确定了“替代优先”的战略后，宝安需要为替代企业解决一些实际问题。
深圳市宝安区科技创业服务中心主任张聪杰所任职的桃花源科技创新园，是宝安区科技创新局下属的高科技产业孵化器。符合条件的企业一旦入驻该园区，就可以享受到低廉的租金，以及其他诸多企业成长所需的服务。
截至目前，该园已有位于宝安区西乡街道的23万平方米的主园和占地面积约6.2万平方米的四个分园，有孵化企业189家，其中国家级高新技术企业21家，深圳市高新技企业38家，科技人员3000余人。
2011年，园区孵化企业实现产值39亿元。某种程度来说，桃花源科技创新园，已经是宝安区内在高科技产业创新动力的源泉之一。
但让张聪杰不能释怀的是，该园区孵化的科技企业，在成长到一定规模乃至上市之后，由于宝安区没有合适的载体提供，最终不得不搬离宝安区，另寻他处注册。
2011年，有四家曾接受该园区孵化的企业上市，但上市后，注册地址留在宝安区的只有华测检测和格林美两家，东江环保和翰宇药业则都将其注册地址改到深圳市南山区。
类似的事情彭涤也遇到过。
在宝安区的凤凰山脚下有一家做安防设备的企业。公司拥有相当多的研发人员和制造业工人，其产品技术列于国际一流水平，正是宝安区鼓励发展的高端装备制造业。
由于公司同时拥有研发和生产环节，在宝安区有生产线和研发中心。“在制造业这块，公司根本不担心，工资开高一点就有人来。”彭涤说，但为了招聘技术研发人员，该公司却花费了大量精力。
由于公司所在地规划建设档次不高，公司在招聘高端研发人员后，又自筹资金，在凤凰山盖一个花园小区，员工的宿舍、饭堂等，“大的环境改不了，先把自己的环境弄好”。
这反映的需求是，企业希望政府能够尽快解决整个宝安区的生活、配套环境，向罗湖、福田和南山看齐，提升城市生活档次。
事实上，尽管宝安区很多地方已经开始了对其区域之内城市环境的改造和旧厂房的更新升级，但宝安区的整体城市环境，在与深圳中心城区相比时，其差异是明显的。这主要体现于大量集中的未经申报的厂房建筑，而造成这一切的原因，恰恰是当年那个激发出了宝安经济活力的“三来一补”模式。
深圳市规划和国土资源委员会宝安管理局副局长姚早兴告诉本报记者，自1994年撤县建区后，宝安区相对有了更大的自主权。
“市里、区里和街道规划的标准不一样，财政来源也不一样。宝安区以街道的财政来源搞的配套建设，规划高不到哪去，违法违章建筑也比较普遍。”姚早兴表示。
他介绍，在深圳市规划指导下，宝安区有了一个“大空港”规划，在广深港经济脊梁上，该规划覆盖从连接东莞到宝安机场的90多平方公里的区域，被宝安区确定为对接前海新区的经济延伸区。
该规划目前已经列入了深圳市的发展规划，除此之外，宝安区还在进行西部填海发展的空间拓展，水系环境的治理，土地整备，采用“以点带面”的方式，逐步地推进城市环境和载体的升级。
7. 抉择理念：政府要遵循市场经济规律
转型升级不仅仅是产业经济上的，更是整个政府服务体系和治理理念上的，必须加快推进体制创新和政府职能转变，推进无缝隙政府和服务型政府建设。
城市环境与载体的更新升级，也还并不必然带来产业的升级。
邓远辉所在的深圳市粤深钢投资集团有限公司，向深圳市政府提交了一份《关于要求加大产业转型升级政策文件支持的报告》，希望能够等到深圳市政府在土地政策上的支持。
粤深钢投资集团是宝安本土企业，2009年，该公司开始转型，在将其位于宝安区松岗街道的生产线转移至粤北地区的同时，又与宝安桃花源科技创新园合作，投资3.6亿元在原厂区建起了科技创新园。
该园占地面积近10万平方米，总建设面积达50万平方米。瞄准招商的企业为新材料、新能源、电子信息、生物工程等战略性新兴产业。然而，园区对外招商困难重重。
除了园区所在的松岗街道芙蓉东路位置较为偏僻以外，公共交通和配套住宅区的缺少，也是制约企业招商的原因。此外，还有一个更为普遍的问题，在制约公司的招商工作。
邓远辉介绍，2007年公司与深圳市国土局签订用地协议，基于的是当时公司发展工业的状况，协议中明确“本地块用途为工业用地，只能用于钢筋混凝土用热轧带肋钢筋，地块不得分割转让”，这一协议规定，使得公司转型面临着政策的困境。
“在前期的招商过程中，有企业咨询我们，是否可以在园区购买自己的物业。由于规定不能分割转让，这些要求我们无法满足。”邓远辉表示。
记着了解到，类似粤深钢投资集团面临的问题，在宝安区正在更新阶段的园区里，是极为普遍的现象。为此，该公司已经向深圳市政府提交了寻求支持的申请。
姚早兴在接受本报记者采访时表示，“城市用地的比例有一个大概的规则，产业用地，公共设施用地，都有规则。”在此前的发展历程中，主要是政府主导的发展，但现在需要上升到产城融合的角度。除了考虑工业生存和经营，更要注重人生活的便利。
由此，他强调，转型升级不应该仅仅是产业上的转型升级，更应该是理念和思维的转型升级。政府在落实公共设施方面的投资以外，更应该顺应市场的需求，“因为经济发展企业始终是主体，政府的行为代替不了企业的主动性”。
宝安经济发展研究中心主任戚晓耀表示，转型升级不仅仅是产业经济上的，更是整个政府服务体系和治理理念上的，必须加快推进体制创新和政府职能转变，推进无缝隙政府和服务型政府建设，认真落实“作风提升年”各项工作，营造有利于产业转型升级的环境。
“对宝安来说，已经完成了城市化和工业化的过程，再不转型就会失去发展机遇。”彭涤表示，从国家发展的层面来看，宝安区应该处在经济梯度比较高级的阶段，在人口红利逐渐消失的当下，已经积累了工业化资本的宝安区，也到了转型升级的时机了。
责任编辑：魏钦涛 SF098
