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黄人杰 对外经济贸易大学国际经济研究院副研究员
研究方向：资本市场监管法律制度。
监管理念是指监管主体开展监管工作的指导思想。增强资本市场监管的有效性，首先必须确定科学的监管理念，否则，监管就没有方向。树立科学的理念，包括监管主体的合理定位和正确的监管指导思想，并以此来指导监管实践。正确的监管理念，是保证监管有效性的前提。同时，要提高资本市场监管有效性，监管主体的定位也必须科学、合理，必须以科学的监管理念指导监管实践。
一、资本市场的监管理念
资本市场监管理念不是孤立的环节或单一的要素，而是监管主体对监管活动全面、深刻的认识和对监管其他要素的系统构想和整体安排，它实际上渗透到资本市场监管的每一个环节和每一个要素，并且体现在整个监管的过程中。有什么样的资本市场监管理念，就有什么样的证券监管，它是决定资本市场监管方式的前提条件。
监管是由监管主体为了实现监管目标而利用各种监管方法、手段对监管对象(被监管者)所采取的一种有意识的和主动的干预和控制活动。所谓理念就是一种指导思想、目标或原则，是要求和行动指南。而监管理念是指监管主体开展监管工作的指导思想。资本市场监管理念不是孤立的环节或单一的要素，而是监管主体对监管活动全面、深刻的认识和对监管其他要素的系统构想和整体安排，它实际上渗透到资本市场监管的每一个环节和每一个要素，并且体现在整个监管的过程中。有什么样的资本市场监管理念，就有什么样的证券监管，它是决定资本市场监管方式的前提条件。
资本市场监管是在一定的监管理念指导下，在一定的监管的法律法规基础上，监管者运用一定的监管手段和方法对被监管者进行监管以实现预定监管目标及市场运行目标；是监管者对被监管者所采取的一种有意识的和主动的规范、限定、监督、约束、干预、管理和控制。此定义强调的是，从广义的政府干预的视角来分析证券监管问题，而非仅仅局限于政府对资本市场上的市场操纵、内幕交易、虚假陈述等行为的管制。资本市场监管，是指政府制定并实施的直接或间接干预资本市场机制或资本市场活动的政策、规则；是指对资本市场影响的行为和过程。在中国资本市场上，政府对资本市场的监管，从工具上看，可以有法律、经济和行政手段；从范围上看，是指监管机构依据证券法律法规，对发生在资本市场上的事情实施的监督与管理，它是有边界的；从对象上看，是指从事证券交易和与此有关的市场参与者，当然监管的是他们的行为和活动而不是动机或其他与证券交易无关的活动；从内容上看，是指监管机构制订并实施证券法律法规和有关政策规定，监督管理资本市场的运行，处理资本市场运行中的问题。因此，资本市场监管主要包含两个方面：一是资本市场的参与者，包括上市公司，各类投资者，证券交易所，基金公司，证券公司，各类中介机构，如证券登记结算机构、证券服务机构(包括证券投资咨询机构、资信评估机构)，以及为证券的发行、上市及其他交易活动提供服务的法律、审计和评估机构等；二是在资本市场上发生的行为和活动，包括证券发行、上市、交易、收购、退市、信息披露等等。资本市场参与者在资本市场上与证券有关的行为和活动都是监管的对象。
因此，资本市场监管是监管主体在一定的监管理念指导下，通过健全、完善和运用监管法律法规体系，通过制订、实施、修改与调整政策的行为和过程，以规范、限定、监督、约束、干预、管理和控制被监管者的行为和过程。在监管的指导思想上，首先要强调对资本市场健康发展的促进性，即监管者的目标应该唯一化，监管者只负责维护市场秩序、保护投资者利益，即充当资本市场的警察。这表明，监管者角色和职能定位要准确。监管者作为监管的主体，他们对市场规律应该有深入、准确的认识，监管主体有着准确、合理的定位。不再是既当“裁判员”又当“运动员”，而是只做称职的“裁判员”。在监管过程中，监管者要尊重市场及其规律，要密切关注市场的涨跌，但要摆脱不正确的指数情结，在正常的监管活动中，不直接调控或试图直接调控指数，除非当市场面临巨大的外力冲击时才考虑对市场和指数的直接干预，以避免对市场行为的过度干预，避免监管者的功利性倾向。监管以维护资本市场的本原功能、以实现监管目标为行为准则。
由此可见，树立科学的监管理念，就是要准确、合理、适度地明确监管主体的职能定位；有说服力地回答为什么监管，应该怎么监管才符合科学并能取得好的监管效果，从而达到预期的监管目的，提高监管的有效性。因此，是否形成科学的监管理念，是决定证券监管成败、效果好坏的关键，是保证资本市场持续、健康、稳定发展的重要前提条件。要提高资本市场监管的有效性，首先要有科学的监管理念。
二、公共利益论
树立科学的监管理念，必须根据监管的理论基础，从更深层次探讨这些思想的内涵，完整地理解这些理论，吸取它们中的有益部分，并从整体上运用这些思想。从理论上看，同样适用于资本市场监管的经济学中有关监管或管制问题的分析，有几种理论观点相对比较成熟并得到学术界的广泛认可，比如“公共利益论”、“部门利益论”“捕获论”。这些经典理论对监管的研究和监管实践有重要的价值，但每一种理论都是对监管的某一方面和问题进行了研究，还没有一种理论能对资本市场监管的所有问题都做出满意的解释。
公共利益论是最早出现的监管理论，它从市场失灵的原因和表现阐述了监管的必要性，监管的可能范围和总体目标。它认为市场失灵形成了对监管的需求，通过监管可以矫正市场失灵，从而解决市场机制在资源配置中的效率损失。因此，“公共利益论”长期以来不仅被经济学家所普遍接受，而且被认为是指导监管的重要理论基础，是目前关于监管方面发展得最为完善的理论之一。公共利益理论(Public Benefit Theory)主张加强政府干预，认为政府干预是合理和必要的，因为市场存在缺陷，如果不实施监管，市场机制本身的缺陷会导致社会资源配置的低效以及收入分配的不公平甚至经济的不稳定，通过政府管制可以纠正这些问题，从而提高社会资源的配置效率，改进社会经济福利。
根据凯恩(E.J.Kane)[1]的研究，公共利益理论溯源于庇古(A.C.Pigou)和萨缪尔森(PaulSamuelson)有关福利经济学的研究。公共利益理论认为，市场上存在着垄断，外部性，信息不对称等问题导致了市场失灵，如果放任自流，就会导致不公正或低效率，降低社会福利。因此需要政府使用“看得见的手”进行必要的干预，以解决市场失灵问题促进稀缺资源的优化配置，最大限度地增进社会福利。公共利益论意味着：监管是政府提供的为满足公众要求，用来矫正市场失灵的一种办法，通过监管能够取得公共福利，提高潜在福利。公共利益论有三个重要的假设前提，一是政府的监管部门是为公共利益服务的；二是监管部门有无限的能力，完全的信息；三是监管者具有完全的信誉(即公信力)。
公共利益论肯定了政府干预的合理性和有效性，从规范的角度分析政府监管的目标是为了矫正市场失灵，提高资源配置效率，增加社会福利。所以，政府监管是从公共利益出发而进行的，目的是为了纠正在市场失灵下发生的资源配置的非效率性和分配的不公正性，以及维护社会秩序和社会稳定。所以，只要有市场失灵，公共利益理论就强调政府应该实施相应的干预，以矫正市场缺陷。
公共利益论认为，市场失灵是政府监管的基础，这个理论的一个重要假设：政府是为矫正市场失灵、解决市场缺陷才进行监管的，其重要的目的是提高资源配置效率、增加社会福利和促进社会公平。监管是政府对公众要求纠正某些社会个体和社会组织的不公平、不公正和低效率甚至无效率的一种反应，是对整个社会公共利益的要求而做出的回应。政府依据什么做出反应？显然，是以无私、仁慈和超出常人能力的形象出现在市场上。
资本市场作为一个国家经济中最有活力、处于核心地位的市场，不可避免地存在着其他市场普遍存在市场失灵问题，因为监管公共利益理论可以推广到资本市场。也即，为了增加社会福利，必须由政府及其监管机构对资本市场上各类主体的行为进行监督和管理。可以说，公共利益论是最早出现的监管理论，它从市场失灵的原因和表现阐述了监管的必要性，监管的可能范围和总体目标。它认为市场失灵形成了对监管的需求，通过监管可以矫正市场失灵，从而解决市场机制在资源配置中的效率损失。因此，“公共利益论”长期以来不仅被经济学家所普遍接受，而且被认为是指导监管的重要理论基础，是目前关于监管方面发展得最为完善的理论之一。
公共利益论要求追求社会公共利益的最大化，各项监管制度与框架的建立都是以社会公共利益为出发点。而实证研究在相当程度上与公共利益论并不符合，人们经常看到的是政府监管常常是以维护公共利益为名，行服务于某个特定的利益集团之实。确立政府监管的立法机关或政府监管机构是维护某个利益集团的产物，仅代表某一特殊利益集团的利益，而非一般公众。于是，经济学家开始把注意力从公共利益论转向具体的决策过程，特别是公共政策的制定过程。在这个基础上提出了新的监管理论——部门利益论和捕获论。
按照部门利益论的观点，政府监管是为了适应利益集团利益最大化所需要的产物，因为利益集团有能力游说政府利用权力为本集团的利益服务，其结果是即立法者可能被产业所俘虏，而监管部门最终会被产业所控制。监管捕获论认为，政府监管虽然是作为维护公共利益的保障机制而被引入经济体系的，但很快就被监管对象所捕获而成为被监管者谋求自身利益的工具。随着时间的推移，监管部门会越来越为监管对象所支配，监管者会越来越考虑被监管者的利益而不是保护公共利益。因而，政府监管的立法机关或政府监管部门只是代表某一特殊利益集团的利益，并不代表一般公众的利益。也就是说，政府监管不是为了社会公共利益的目的，而是特殊利益集团寻租的结果。
三、树立以公共利益论为指导的资本市场监管理念
中国资本市场是改革开放的产物，是改革的象征和“试验田”。它采取的方式是自上而下，先创立实体(搞不好可以关掉)，后赋予生命(中国经济的重要组成部分)[2]。因此，它是强制性的制度变迁，而促进投资和保护投资却不是设立的初衷，后来被赋予生存权是因为人们惊奇地发现它还有筹集资金的功能，能为国企改革服务，日后得到重视被精心维护，也是因为它的筹资功能。这在资本市场发展初期，在证监会前主席周正庆的讲话中可以看的很清楚。他明确指出：“进一步利用股票市场更好地为国有企业的改革和发展服务”。[3] 由此可见，资本市场建立的初衷只是看重其融资功能，是为了国有企业改革和发展筹集资金，而忽略其对资源的配置作用和投资功能。对资本市场功能的这种定位，是不符合资本市场发展和运行规律的。
在我国这样的新兴加转轨的市场上，长期以来，与为国企改革、脱困服务相适应，为解决国企脱困需要的大量资金，我国监管部门更多地强调资本市场的融资功能，而忽视投资功能。事实上，融资与投资不可分离的。投资是融资的源泉，没有投资就没有资本市场。公司是资本的联合，在上市前的募集资本和发行阶段，投资者是公司资本的提供者。上市后，上市公司的股票是交易的对象，购买者就是投资者，没有投资者，股票就无法被交易，融资、配置资源的功能就无从谈起。上市公司作为资本市场产品的供给方，是受投资者制约的。投资者作为资本市场资本的供给方，他们的投资是资本市场得以建立、运行和发展的资金来源。只有投资者的合法权益得到保护，投资者才肯投资，资本市场才有资金来源，有了源源不断的资金进入，资本市场才能发挥筹资的功能。而投资者的资金选票，决定了资源的配置，保资本市场根本功能的发挥，保证资本市场的健康发展。因此保护投资者的合法利益应该成为最重要的要求。
根据公共利益论，政府监管以保护公共利益为出发点，资本市场的持续、稳定、健康发展对宏观经济有重要的作用，宏观经济的发展当然有利于社会公共利益。而保护投资者的合法利益对资本市场又有决定性的意义。因此，保护投资者的合法利益就是保护公共利益。中国证监会前主席周小川曾经指出，“国际研究表明，一国或地区投资者保护越好，资本市场就越发达，抵抗金融风险的能力就越强，对经济增长的促进作用也就越大。投资者保护不仅在我国有很强的现实性，同时也是全球的一个共性问题。即使在成熟市场上，侵害中小投资者权益的事件也时有发生。因此，严厉打击损害中小投资者权益的行为，全力维护市场的“三公”，是各国证券监管的首要任务”。[4] 保护市场参与者的合法权益，主要是强调保护投资者，尤其是中小投资者。需要特别指出的是，中小投资者保护不仅是资本市场监管的重要指导思想，中小投资者保护还是重要的监管目标，是监管的归宿，是监管立法的最高标准，也是资本市场有效监管的政策目标[5]。长期以来，我国政府部门更多地强调资本市场的融资功能，而忽视投资功能。事实上，融资与投资是不可分离的。投资是融资的源泉，没有投资就没有资本市场。因此，保护投资者，特别是保护中小投资者，应当始终作为有效监管的政策目标，它是我国资本市场监管的良好开端，也是我国资本市场发展的坚定基石。
公共利益论和部门利益论对监管的研究，把重心放在“为什么监管”，只是解释监管的原因和分析方法有所不同。20世纪70年代后期至80年代初期的监管经济学，开始从“为什么监管”转变到强调“怎么监管”。要真正做到有效监管，监管的指导思想必须是公共利益论。因为我国是社会主义国家，保护人民的合法性财产，是政府的重要职责之一。我国《证券法》第一条明确规定：证券立法是“为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展”。体现在资本市场上，就是要按照“公开、公平、公正”的要求，保护市场参与者的合法权益不受侵害。但是，在实践中，要使监管者真正做到从公共利益出发，则有大量的工作要做。其中重要的方面是要对监管者给予足够的约束，因为公共利益论只是一种理想，只是作为对监管者的一种道德要求，它忽视了对监管者的约束。因此，在监管实践中，要从道德、纪律、制度、法律各个方面形成对监管者的约束，既要防止监管者以私利损害公共利益，更要防止以公共利益的名义谋取私利。
根据欧美发达国家成熟市场的经验和监管的理论基础，监管主体的定位应该是裁判员，而不是运动员，更不能既是裁判员又是运动员。按照公共利益的观点，监管主体超然于其他市场参与者的利益之外，代表的是公共利益，监管者的主要责任是弥补市场机制的不足，矫正市场失灵，保证资本市场功能的正常发挥。监管主体应从资本市场发展初期的职责不清的多种角色中逐步转变成资本市场监管者的角色。监管者的立场，必须是全社会利益的最大化。既不单纯只考虑监管者的利益，也不单纯只考虑市场参与者的利益，更不单纯只考虑某些被监管者的利益，成为国企等某些利益集团的代表，而是既要考虑监管者的利益，又要考虑被监管者的利益，更要考虑市场参与者的利益，尤其是中小投资者的利益。因此，监管的指导思想必须是公共利益论，出发点必须是公共利益，这涉及到监管的价值取向。这就要求通过立法等各种方式，使监管部门保持其独立性，使其成为一个超脱于市场利益之上、可以代表全社会各个利益集团的公共利益的机构。因为，只有地位独立，立场才能独立，监管才能不带倾向；才能真正坚持“公开、公平、公正”的三公原则；才能尊重和维护市场内在的机制，保证使市场的运行实现公平和有效，才能真正维护社会公共利益。只有监管部门保持独立性，才能提高监管者的“公信力”，树立监管者的权威，成为维护公共利益的监管者。
编后语：
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