文/《中国投资》 杨海霞
专访国家发改委顾问 中国国际工程咨询公司原总经理石启荣
让独立超脱的工程咨询公司参与建设项目的咨询论证，可以有效地提高项目前期工作深度，提高投资效益，避免和减少决策失误
中国工程咨询行业的诞生与发展，源于投资体制改革。30年的工程咨询行业发展，折射出中国项目建设投资管理迈向市场化的历程。
1982年，改革开放冲破了计划经济的投资模式，为了适应外资进入中国的新形势，建立中国自己的咨询机构势在必行。这一年，中国国际工程咨询公司（以下简称中咨公司）在“科学决策、民主决策”的理念下成立。1985年，随着“先评估、后决策”改革的推行，咨询业正式起步，石启荣被任命为中国国际工程咨询公司总经理，担当起了开拓的重任。
在其任内的10年间，中咨公司向前和向后延伸了工程咨询链条，可以说为后来的中国咨询行业发展奠定了基础。
《中国投资》：现代工程咨询业对经济建设的影响非常深远，您能否介绍一下，现代工程咨询的作用和演变？
石启荣：工程咨询是现代咨询业中最早出现的、也是规模最大的分支之一，在欧美已经有几百年的历史。简单地说，就是把知识和技术应用于工程领域，为了寻求解决实际问题的最佳途径而提供的服务。它最早出现在建筑业中，早期房屋、道路、桥梁工程，都是由业主自己设计施工完成的，后来出现了专门的建筑工人，负责设计和施工，再后来，随着工程数量越来越多，规模越来越大，复杂程度越来越高，需要大量的专门人才参与，于是出现了设计师、承包商和业主。
工程咨询提供的服务主要就是可行性研究、工程设计、招标准备、设备采购、施工监理和项目管理、生产运作。现在，一些咨询公司在专业化的同时，还向综合性和大型化发展，提供的服务已渗透到社会经济生活的每一个方面。
起步：“先评估、后决策”
《中国投资》：我国的工程咨询起步于1985年，当时的背景是怎样的？
石启荣：新中国成立以后，随着大规模经济建设的需要，作为工程咨询前身的各类专业设计院，得到了迅速发展，但是作为一个独立的工程咨询行业，其实是改革的产物。
建国以后，我国投资决策体制沿用前苏联的管理模式，成功地建设了许多重点工程项目，但也有不少弊端。主要是对建设项目的分析论证不够充分和科学，使我国经济建设付出了高昂的代价，教训也很深刻。据统计，1950-1981年，累计基本建设投资为7000多亿元，但是只形成了5000多亿元的固定资产，即真正可以使用的仅占71%，约3300亿元没有发挥效益或者浪费了。
造成这种状况, 从基本建设管理角度来看, 主要有两个方面原因:一是建设前期工作准备不足, 深度不够。有些项目上马前缺乏深入的论证和科学的预测。二是在项目决策程序上往往单纯由行政领导直接拍板定案, 不注意广泛吸收有关方面专家、学者和工程技术人员参加技术经济论证和选定建设方案等工作, 尤其是没有一个超脱的、比较公正的工程咨询机构在可行性方面为决策者提供依据, 把好决策第一道关。这种做法最终造成一些部门和地区为了局部利益, 争项目，争投资，甚至是夸大有利条件，掩盖不利因素, 或采取“钓鱼”手段, 有意少报预算投资, 待项目开工后再不断要求追加投资。这也是当时我们总也控制不住基建投资总规模的主要原因之一。
以往我国建设项目的决策程序也进行过一些改革, 但主要是在上收或下放行政部门审批权限上做文章, 一直没有把独立的工程咨询机构参与评估和论证的工作提到应有位置, 有时即使请了一些专家、学者参加论证, 也没有充分发挥他们的作用。
《中国投资》：上世纪80年代，国家计委提出“先评估、后决策”，可以说启动了基建决策程序的改革，这个过程是怎样的?
石启荣：“先评估、后决策”，这是当时国家计划委员会（以下简称计委）主任宋平定的方针。这是我国改革开放以后基建决策程序的重大改革。在这之前，我们物资都是靠调拨，扩大再生产也都是靠自己，而改革开放目的就是要争取利用别人的资金来建设我们自己，这就要遵守他们的规则，就要改革基本建设决策的程序。
当时，随着我国在世界银行的地位恢复，世行开始对我国发放贷款，为了适应世行、亚行等国际金融组织以及外国政府贷款项目管理的需要，在世行帮助下，我国加强了项目的前期工作，开始学习借鉴国外先进的项目管理制度。
而要取得贷款，就要遵守贷款规则，当时我国没有贷款，只有拨款，项目建设都是无偿的，所以为了适应他们的规则，第一步改革就是要“拨改贷”。
随着投资的来源越来越多样化，投资项目越来越多，就需要一个超脱的、比较公正的工程咨询机构在可行性方面为决策者提供依据, 把好决策第一道关，提高宏观效益。
于是有几个学者提出要成立一个咨询公司，提高建设项目的决策水平，同时要参与国外的建设研究，而国际工程的意思，就是两国以上合资的工程。1982年中咨公司成立，董事长是薛宝鼎，总经理是李云洁。但是公司成立之后，主要承担一些中小型建设项目的咨询业务，几年都没有太多活干。
直到1984年，有一个背景，我国政府领导受邀访美，当时一家美国的水利咨询公司接待时，对水利问题表现得非常专业，令我们的水利同行非常佩服：一个咨询公司怎么有那么高的水平，回来就想建立一个咨询公司。当时有人提出，要和日本人合作建立一个咨询公司。我说，现在已经有一个咨询公司为什么不用？国家管的大工程，在决策前都是国家经济秘密，怎么能和日本人合作？这是行不通的。我还提出，咨询公司必须要落实任务，过去定的都没有落实。
没隔几个月，计委主任宋平就找到我，让我来做这个事。做了几点变动，一是把中咨公司升格成副部级单位；二是落实任务，计委决策的项目要经过咨询公司评估之后，再送给计委决策，没有经过评估的，计委不能决策，这就是“先评估、后决策”。同时，在工程管理方面，推行工程设计招标、设备采购招投标、施工监理、后评价等一系列改革。
1985年7月，国务院批准了国家计委《关于加强中国国际工程咨询公司的报告》，根据这个报告，我们加强了组织建设，扩充了机构，充实了专业技术人员，扩大了业务范围。
扩展咨询链条
《中国投资》：中咨公司成立以后，面临的其实是一个开创性的工作，您带领中咨公司向前和向后延伸了工程咨询工作，可以说为后来的行业发展奠定了基础。能否谈谈当时的情况？
石启荣：宋平同志在1985年中咨公司第二届董事会上指出，中咨公司不同于一般的公司，它不以盈利为目的，必须站在国家立场上，对建设项目进行科学论证、公正评估。之前由于机构和力量的限制，中咨公司承担的任务主要是中小企业技术改造项目，1985年之后，就进行了大调整，在“找房子、组班子、挑担子、创牌子”的困难情况下，开展了大型项目评估，当年就完成了86个大中型项目的评估任务。
通过推动制度建设来提高工作质量，逐渐从项目的可研阶段到施工阶段，全程提供投资项目工程建设的咨询服务，我们建立了3级评审制度，首先是项目部专家评审，然后是外部专家评审，最后是公司的评审委员会评审，这个委员会囊括了全国各行业的重量级人物，由50个行业的320名知名度很高的专家组成，像张光斗等行业尖子。中咨公司内部的工程技术人员389人，都是在能源、交通运输、邮电通信等各行各业的专门人才，技术和经济管理力量非常雄厚，具有多学科综合咨询评估能力。
几年后，中咨公司就在“独立、公正、科学、可靠”的原则下，为建设项目提供了各类咨询服务，靠质量打出了品牌。例如黄河小浪底项目，当时美国人的方案是开9条管线穿过山，然后用钢材固定山体。这个方案的成本太大了，我们在张光斗教授领导下，经过周密计算，提出了切实可行的方案，最后得到了国家采纳。
又如龙门石窟事件，当时龙门石窟大佛的耳朵掉落，文物部门认为这是焦枝铁路上火车震动引起的，要求铁路搬家。这就意味着要重新打隧道修铁路，投资巨大。国务院办公厅委托中咨公司组织专家论证，为此，我们与地震局等专家联系，专家用地震局刚进口的设备在现场进行测量，结果发现基本没有影响，避免了铁路的重新投资建设。
《中国投资》：回过头看，工程咨询对于经济建设起了哪些作用？
石启荣：让独立超脱的工程咨询公司参与建设项目的咨询论证，是深化投资体制改革的重要内容，所起的作用，就是有利于建立科学决策制度和程序，强化科学决策观念，规范决策行为，落实决策责任，把“长官个人决策”变为“依靠专家群体决策”，把“主观臆想推断”变为“深入调查分析”，把“经验决策”变为“科学决策”，可以有效地提高项目前期工作深度，提高投资效益，避免和减少决策失误。
同时，工程咨询公司受业主委托参与项目管理，对于缩短建设周期，节约投资，提高工程建设质量，也发挥了重要作用。
《中国投资》：发展了30年后，您认为工程咨询未来发展趋势是怎样的？
石启荣：随着改革开放政策不断扩展、深化、完善，国家投资的规模和结构将会逐步改变，为政府投资咨询的任务将趋于市场化，工程咨询行业应当关注这个趋势。
