此次居民阶梯电价的实行将电价改革往前推进了一步，但要实现电价市场化还有很长的路要走，更需要顶层设计
文‖上海国资记者 刘晓翠
从7月1日起，居民阶梯电价开始在全国范围内试行。
阶梯电价亦即阶梯式递增电价，实质上就是累进电价，它将用户均用电量设置为若干个阶梯，分别制订不同的价格标准，超出基础电量越多，超出阶梯级数越多，其电价标准越高。试行阶梯电价之后，全国各省市根据实际情况，原则上分为三档，第一档为基础电量，原价格标准不变，第二档是每度电加5分，第三档是加3角。另外还有一档为免费档，覆盖城乡低保户和五保户，每月提供10到15度的免费电量。
国家发改委官员表示，最终方案中的第一档电量家庭覆盖面大大超过80%，有些地区甚至达到90%。这意味着，绝大多数居民的用电支出是不会有大的波动的。
“阶梯电价对于改变居民用电价格补贴机制有着至关重要的意义，也是推进电价改革的重要一步。”能源经济学家林伯强告诉《上海国资》。
四年一剑
发改委早在2008年便开始酝酿研究阶梯电价，2010年就居民用电实行阶梯电价向社会公开征求意见，一年后发布了《关于居民生活用电实行阶梯电价的指导意见》。《意见》中有两套指导性方案：方案一，是将第一档电量覆盖70%的居民，电价不变；第二档则是覆盖90%的居民，每度电提价5分钱；第三档提价标准不低于每度电0.20元。而方案二，则是将第一档人群覆盖范围提高到80%，但是基础电价提高一分钱左右；第二档电量覆盖95%的居民。
2012年3月，发改委表示将在上半年推出居民阶梯电价，两个月后全国各省市密集举行了居民阶梯电价听证会。会上，第一档电量的标准成为居民最为关心的议题。听证会结束后，全国绝大多数省市的第一档居民用电量标准均有所上浮，覆盖人群达到80%甚至90%，并且保持电价不变。
以上海的阶梯电价方案为例，把年用电量作为分档标准，按户均每年0—3120度(含)、3120—4800度(含)、超过4800度三档分别实施，同时继续推行分时电价。第一档电量的电价不作调整，并且三年之内保持基本稳定，未分时电价为每度0.617元；第二档电量，未分时电价加价标准为每度电0.05元；第三档电量，未分时电价加价标准为每度电0.30元，即峰时段加价标准为每度电0.36元，谷时段加价标准为每度电0.18元。
从全国范围来看，东西部首档电量差异较大，上海首档电量高居首位为260度，青海最少为150度。此外，除了按年计量的省市之外，广东、云南等南方省份将分季节或丰水期计量收电费。
“居民用电价格的改革是非常不容易的，这一块很难改，毕竟涉及亿万居民的切身利益。”林伯强表示。
华北电力大学教授曾鸣亦认为，“这次的方案其实是一个妥协的方案。”
理顺价格机制
“实行阶梯电价的主要目标，一是为了节约能源，节能减排。二是为了理顺价格机制。长久以来，我国的电力成本无法通过价格来分摊，电价一直不能反映发电供电的成本。三是为了社会公平，国家通过阶梯电价来进行收入的再次分配。”曾鸣告诉《上海国资》。
此前，我国实行分类电价，将全部电力用户分为大工业、非普工业、商业、农业、居民、趸售等不同类型，不同用户执行不同的销售单价。
近年来随着能源供应的紧张、环境压力的凸现，煤炭等一次能源价格持续攀升，电力价格也随之上涨，但居民电价的调整幅度和频率均低于其他行业用电，居民生活用电价格一直处于较低水平。
在价格远远低于成本的情况下，亏损部分只有通过提高工业、商业电价进行交叉补贴，或通过国有企业的亏损进行补贴。“这种补贴机制不能体现公平原则，而且常常使得供电成本更加不透明。”林伯强表示。
据了解，国外居民用电价格大概是工业用电价格的1.5—2倍，而中国居民电价只有工业电价的83%。若是从成本决定价格来看，工业和商业属于集中式的高压供电，居民住宅用电为低电压供电；而电厂接入电网均为110千伏及以上的电压等级，从500千伏、220千伏输电，到110千伏、35千伏、10千伏、400伏供电到户。经过多次调压调频，电压层次多，电网延伸长，损耗大，相应的人力、物力消耗较多，其输电成本和配电成本，明显要增加，用电价格自然是低压电较高。
“在我国，居民电价是严重倒挂的，需要政府补贴。这本身是对经济的一个扭曲，对电力企业效益的提高也是非常不利的。”曾鸣表示。
同时，单一的定价方式也造成了用户之间用电量越多，享受补贴越多；反之，则享受补贴越少的现象。据新华都能源经济和低碳发展研究院的研究，我国超过70%的居民电价补贴落入了中等收入以上群体，近50%落入了较高收入以上群体。
“目前的单一定价既没有体现公平负担的原则，也不能合理体现电能资源价值，不利于资源节约和环境保护。为了促进资源节约和环境友好型社会建设，引导居民合理用电、节约用电，有必要对居民生活用电实行阶梯电价。”发改委官员表示。
然而，目前的阶梯电价只是第一步。“未来居民电价可能会逐步提高，这是大趋势，但也是一个长久的过程。”曾鸣认为。
节能与公平
至于实行阶梯电价的另一大目的——节能减排，此次试行中似乎并不容易达到。
据统计，目前居民用电量仅占总用电量的14%，而且此次阶梯电价第一档用电量的覆盖人群达到80%以上，故大部分居民用电量并不会受到阶梯电价的影响。
曾鸣亦认为，“阶梯电价的节能减排作用确实比较有限，但是对限制一部分高用电量用户的消费还是有作用的，而且更能体现公平的原则。”
据国家发改委日前披露的数据，在居民用户中，5%的高收入家庭消耗了24%的居民用电，10%的次高收入家庭消耗33%的居民用电。
“如果超过了设定的用电量基数，那电价就非常高了。调研中，我们发现一些消费者用电量非常大，通过阶梯电价来倡导环保节能、促进社会公平是很有价值的。”曾鸣表示。
多征收的电费如何利用，也成为社会普遍关注的问题。据测算，电力公司“每年可多收五六十亿元电费。”但曾鸣认为，“电力公司虽然能够获益，但是也要支付一户一表的改造等支出，总体上会达到基本平衡，可能会略有盈余。”
按照政府文件要求，此次实行阶梯电价后，电网企业增加的收入将主要用于弥补上游企业燃料成本上涨、发电环保成本增加、可再生能源发电补贴、居民用户电表改造等项支出。
电改难行
尽管此次阶梯电价的实行将电价改革往前推了一步，但对电力系统改革来说，并非核心环节。
“实行阶梯电价，离解决电价问题还早得很。”林伯强说。在电力体制改革几近停滞之时，阶梯电价只是一个外围环节。而要推进电力价格改革，更需要顶层设计。
上海大学言茂松教授指出，实现电价市场化还有很长的路要走，首先要做的是理顺发电侧的价格机制，让发电企业在区域电力市场中竞价上网，从而实现上网电价的市场化，这样传导到消费侧才能真正厘清电价形成机制。
而当下，在“厂网分开、主辅分开、主多分离、输配分开”的改革五个步骤中，主辅分离、主多分离、输配分离尚未完成，上网电价和销售电价都由发改委订定，电价的成本难以厘清，价格并不透明。这次阶梯电价的实行对于推动电力改革效果并不明显。
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