——浙江省财政实施“专项性一般转移支付”制度改革纪实（下）
□本报记者 陈清华 刘明中 周瀛 廖康
在义乌国际商贸城市场园区，有一所小学因“办学特色”而远近闻名，特别是它的科技馆经常吸引着来自其他学校乃至外省市的学生前来参观。
它就是福田小学。在学校科技馆，通过沙盘和实景，介绍湿地、森林和沙漠的形成与特点，以及对人类生态平衡的影响；通过地震、洪水模拟以及各种物理原理、各类动植物模型等展品，让学生们了解到科技知识及地球的地质形态。
“学校经费每年由财政直接打到学校账户上，不再通过市教育局，我们可以根据自己的发展重点而统筹集中使用。”福田小学校长宋兴明说，这几年学校每年拿出40多万元先后建设了科技馆、音乐教室和特色图书馆，这都是“专项性一般转移支付”制度改革给学校带来的变化。
资金管理更趋规范
“这在以前，学校要建科技馆、音乐教室和特色图书馆必须申请专项，还不一定能批，学校经费必须专款专用，想自主办这些事是不可能的。”义乌市教育局财务科副科长吴永华坦言，义乌的教育系统和学校已经尝到了“专项性一般转移支付”的“甜头”。
据了解，从2009年起，浙江省财政对一些体现均衡性、均等化，受益人群普惠性的专项转移支付资金，如义务教育阶段免学杂费和课本费、新型农村合作医疗制度、生态公益林补偿机制等民生项目，进行了转移支付方式的调整，从专项转移支付纳入专项性一般转移支付。2009年，浙江省财政共将14项45亿元专项资金纳入专项性一般转移支付范畴，2010年增加到18项86亿元，2011年增加到150多亿元。
“这项改革实现了资金管理的科学性。”义乌市财政局预算局长黄健勇感慨地说，它改变了以往按照基数法切块给业务部门，再由业务部门根据各地申报项目进行筛选的粗放式分配方法，而是将各项业务工作和项目任务进行量化，运用客观的因素和科学的公式来计算分配资金，提升了财政资金分配管理的科学性。
同时，实现了管理的规范性。以往资金分配模式由少部分人根据工作需要和部门的资金申请报告相机抉择，由于信息的不对称，资金分配者很难准确、全面把握各个项目的真实信息，容易导致项目甄选过程中的“有限理性”，使不合理项目会保留下来，也反过来诱导部门预算单位产生争项目要资金的冲动。
三年多来一直参与改革的省财政厅总预算局副局长章启诚，有着旁人所没有的切身体会：“改革后，财政真正参与到资金分配的全过程：因素设计和调整、资金下拨、资金监管等。现在，通过改革，建立了专项资金公开、透明、规范的分配程序和规则，可以最大限度减少或避免人为因素干扰，优化了决策方式，提升了财政资金分配的客观公正性，规避了廉政风险。”
改革还实现了管理的全程控制。以往财政对专项资金的分配管理只是对部门报上来的资金项目进行审批，财政管理的触角只涉及审批阶段，对“为什么安排这个项目、应该安排多少资金”的信息采集不充分，知其然不知其所以然，事前介入并不多；而在资金拨付后，使用效果如何也缺少跟踪问效。
通过改革，财政部门以要求部门提供分配因素为契机，提前介入资金分配环节，精细了解掌控项目资金信息。事后又通过监督检查，考核项目资金使用绩效，并将考核结果应用于下一年分配，将财政管理由审批阶段向全过程控制转变。
资金配置更加高效
2010年，世博会在上海举行。浙江省财政厅接到了落实世博安保（在上海与浙江交界处设立警戒线）经费保障的工作任务。
“按照以前的惯例，省里安排一项重要工作（或出台一项政策），省财政就会据此设立一项专项资金予以保障和落实。” 省财政厅行政政法处处长楼梅芳回忆说，但这次有所不同：省财政只增加了省级增援警力经费，而市、县财政则统筹了10亿元资金落实保障责任，出色地完成了世博安保任务。
楼梅芳说，这在以往是不可想象的。制度创新不仅可以使财政资金真正用在“刀刃”上，而且还能调动、集中更多的财力来办大事。
一般意义上，财政资源的稀缺性和部门需求的无限性是一对永恒的矛盾，通过因素分配法改革，促使部门减少“非理性”需求，根据工作实际需要来提出分配因素，使有限的财政资金真正用在“刀刃”上，有效缓解了资源稀缺性和需求无限性之间的矛盾。
对此，义乌市财政局副局长赵绍辉深有体会：“以前，省财政的专项转移支付资金基本上都给了欠发达地区，像义乌这样经济发展和财政收入都排在浙江省中游的‘夹心层’，基本上拿不到专项转移支付资金。现在，实行了因素法分配，只要努力工作，做出成绩来，一样也能拿到专项资金。”
他向记者透露，义乌现在拿到的省级专项性一般转移支付资金，和财力差不多的市县基本相同。
“改革后，财政支出执行率也得到了明显的提高。”黄健勇说，以往的资金分配都是在部门找项目、下级跑上级复杂的流程中完成，各部门、各地方政府之间的博弈周期长，一般到了年底资金分配还未完成，影响了财政支出执行率。
改革后，由于资金分配的基础工作做在前，一般因素、权重确定后，只需按照公式来分配，地方无需跑部门争资金，减少磨合、讨价还价过程，提高了分配效率，也加快了财政支出进度。
楼梅芳分析说，在2010年，一般往年都要到年底才能完成分配任务的行政政法专项资金，7月份执行率就已达95%，预算支出执行进度明显加快。同时，改革也提升了地方资金统筹使用率。资金不再以分散的具体项目形式分配到市县，市县可以根据明确规定的方向，结合地方的实际需求来使用资金。
“省公安厅的派出所功能区改造就是很好的例子。”楼梅芳认为，通过资金提前下达，使地方尽早知晓下一年度专项资金的额度，将资金统一编入部门预算，增强了预算的完整性，提高了财政资金的统筹使用率。
互利共赢 顺势而为
浙江省相关部门提供的数据表明，2010年浙江省公安机关破案绝对数位居全国第一位；检察机关收案率96.5%，批捕、起诉案件均列全国第二；法院结案率99.6%，法官人均办案154件，为全国平均数的2倍。这充分说明，参与这项改革的浙江省的部门预算单位充分享受着改革带来的“红利”。
“与此同时，这项改革提升了业务部门和地方财政的积极性。”省财政厅副厅长罗石林说，财政部门以分配改革为抓手，把部门的工作业绩、管理和资金使用绩效、年度中心工作和重点工作纳入分配因素，倒逼业务部门通过做实基础工作、做优工作绩效来“争取”资金，使单纯的资金分配成为各部门推进年度工作目标和任务的有力抓手，引导基层关注业绩，集中精力抓工作。
对于地方财政部门来说，由于实施了奖励性补助和给予了地方更大的资金统筹权，充分调动了市、县财政的积极性，变“你要我做”为“我应该做”，在省给市、县奖励性补助无需落实配套的情况下，市、县不但没有降低有关工作的保障力度，反而强化了当地政府财政的保障责任。
三年多的改革，作为这项改革的发源地——行政政法处的主要负责人楼梅芳有太多的酸甜苦辣。她认为构建“互利共赢”模式是这项改革能取得初步成功的有力保障。
由于财政管理改革尤其是资金分配机制改革触及各部门、各单位的切身利益，在改革初期，一些部门认为这项改革是财政集权，单位财务自主权和资金调控权受到削弱，从而影响单位的积极性，存在一定抵触情绪。
但通过财政部门与各业务部门的积极沟通和方案的科学设计，解除了部门的后顾之忧：一方面使各业务部门体会到这一改革的“三不变和一不减”，即资金分配建议权、财务自主权和资金使用权不变，资金总体规模不减；另一方面通过资金整合，把原分散在分管领导和处室中的资金分配决策权，集中到了单位一把手和财务部门手中，提高了单位的资金统筹能力，增强了部门理解、配合、支持这项改革的自觉性和主动性。
“要积极稳妥推进改革，必须要构建‘互利共赢’模式，把推进改革与保护调动部门工作积极性有机结合起来。”罗石林说，要尽量减少改革给部门正常业务工作带来的冲击，努力实现财政改革与单位工作积极性的相互促进。争取用3到5年的时间将这项改革全面推开并初见成效。
罗石林透露，为了让改革进行得更为顺畅，争取今年以省政府的名义发文。等这项改革全面推开后，在省财政的层面上，可以考虑对专项资金的存量进行调整；在县市级层面上，可以考虑对增量进行调整。
“当然，这是一项极其复杂、具有挑战性的改革，得一步一步来，顺势而为。对此，我们充满信心。”罗石林强调说。
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