食品安全新政之惑
孟庆伟
7月3日，国务院印发《关于加强食品安全工作的决定》（以下简称“《决定》”），首次明确提出，将食品安全纳入地方政府年度绩效考核，发生重大食品安全事故的地方，在文明城市、卫生城市等评优创建活动中实行一票否决。
其实早在2009年6月1日起正式实施的《食品安全法》就明确规定，地方政府对本区域的食品安全工作负总责，各有关部门承担相应的监管责任。但一直以来，垂直条块的行政管理体制、分段管理的监管模式，导致部门监管职责交叉与空白并存，出现问题往往推诿扯皮。
为此，《决定》以建立健全食品安全责任制作为重点，提出了强化地方政府和监管部门落实责任的各项措施，要进一步明确食品安全责任追究的具体规定，确保责任追究到位。
但专家认为，《决定》并没有改变之前分段管理的模式，其很难有大的效果。
分段管理未变
中国食品行业监管历来实行的是分段管理，据了解，目前国内食品安全涉及的行政部门达15个之多，如生产过程由质监部门管理，流通由工商部门管理，餐饮由食药监部门管理，农业养殖则归农业部门管理。
有业内人士指出，看似分工明确的监管链条，实际做起来并不容易，因为各个部门交界处就可能成为监管的难点或“盲区”。
记者注意到，对于一直以来争议较大的分段管理模式，《决定》并没有解决食品安全“九龙治水”的字面表述。在中国工程院院士、国家食品安全风险评估中心研究员陈君石院士看来，《决定》更强调了在现有分段管理模式不变的情况下，如何改善食品安全监管，弥补分段管理的缺陷。
“国家已经意识到目前的监管模式是有弊病的，因为它不是按照食物链系统进行整个的管理，而段与段之间的缝隙很大。重大的食品安全事件比如三氯氰胺、瘦肉精等，都可以追溯到分段管理的弊病。”陈君石认为，在监管体制机制方面，此次的《决定》更多强调了监管部门间的合作、分段管理模式下段与段之间的衔接。
《决定》提出，要完善食品安全监管体制，进一步健全科学合理、职能清晰、权责一致的食品安全部门监管分工，加强综合协调，完善监管制度，优化监管方式，强化生产经营各环节监管，形成相互衔接、运转高效的食品安全监管格局。
此外，县级以上地方政府统一负责本地区食品安全工作，要加快建立健全食品安全综合协调机构，强化食品安全保障措施，完善地方食品安全监管工作体系。
据了解，目前北京、上海、广东等地已成立了省（市）级食品安全委员会，对食品安全负总责，但仍有部分省市由十余个职能部门分段管理。
在工作机制上，《决定》要求建立健全跨部门、跨地区食品安全信息通报、联合执法、隐患排查、事故处置等协调联动机制，有效整合各类资源，提高监管效能。推动食品安全全程追溯、检验检测互认和监管执法等方面的区域合作，强化风险防范和控制的支持配合。
“《决定》只是在原《食品安全法》的基础上对原则问题进行了细化，没有也不可能改变《食品安全法》规定的多头管理体制。”中国政法大学经济法学教授吴景明表示。
此前，有业内专家呼吁，建立国家食品部，以解决多头监管的弊端。但复旦大学经济学院副院长孙立坚认为，目前来看，食品安全监管相关政府部门机构重组、重构的可能性不大，更多是机构之间的沟通和合作。
“挂钩”地方政绩不会见奇效
《决定》提出，建立健全食品安全责任制，上级政府要对下级政府进行年度食品安全绩效考核，并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。发生重大食品安全事故的地方，在文明城市、卫生城市等评优创建活动中实行一票否决。
陈君石院士认为，将食品安全纳入地方政绩考核，是落实地方政府负全责的具体做法。
实际上，在此之前，北京、上海、广东、四川、浙江等多个省（市）已将食品安全工作纳入领导干部政绩考核，推行食品安全整治区(县)长负责制，统筹推进市县两级食品安全监管职能调整，实现各环节职能“无缝衔接”，形成全链条监管。
“这是一种激励机制，倒逼地方政府将食品安全监管好。”孙立坚表示，各部门功能明确后，就要对监管进行量化和标准化。他认为，目前垂直条块的监管模式会造成监管盲区，引入考核机制后，会促使地方政府强化横向管理与协调。
中国政法大学经济法学教授吴景明则认为，将某一项工作纳入各级政府的政绩考核，在国内已不胜枚举，但能取得立竿见影效果的不多，将食品安全纳入地方政府的政绩考核同样不会有大的奇效。“如果还是上级对下级考核，而不是人民群众对政府考核，想靠这种政绩考核解决问题很难。”
孙立坚同时也担忧，引入绩效考核机制，可能会带来地区保护主义。“如果纳入地方考核的话，只要出了问题，地方采取最最安全的办法就是外地的食品都不要。这就是行政监管带来的问题。”
在孙立坚看来，任何行政干预都不能从根本上解决食品安全问题，而是要通过市场监管机制——透明化的信息、监管机制、市场机制，将食品行业中的违法、投机分子驱逐出市场。
3~5年解决食品安全问题
近些年，“牛奶三聚氰胺”“瘦肉精”“地沟油”“染色馒头”等食品安全事件屡屡发生，拷问着政府对食品安全监管的能力与决心。
《决定》提出了我国食品安全的阶段性目标：用3年左右的时间，使我国食品安全治理整顿工作取得明显成效，违法犯罪行为得到有效遏制，突出问题得到有效解决；用5年左右的时间，使我国食品安全监管体制机制、食品安全法律法规和标准体系、检验检测和风险监测等技术支撑体系更加科学完善。
“用3~5年时间把食品安全管理好是可能的，对食品业的发展特别有意义。”中国农业大学食品科学与营养工程学院教授薛文通表示。但也有专家认为，这一时间表很大程度上是一个政治层面的目标，伸缩性很大。
食品业已经是我国的第一大行业，产业量大面广。但据了解，现行的食品安全监管体制、法规标准、检验检测体系等还不尽完善，食品安全风险监测、评估预警水平不高，监管执法力量不足，基层食品安全工作体系薄弱，存在着监管漏洞。
我国从2003年开始探索建立食品安全综合监督体系，至今已走过了近十年的路程。近几年，我国先后制定了《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》《食品安全法》及其实施条例，设立了国务院食品安全委员会，开展了一系列食品安全专项治理和整顿。
“《食品安全法》在一系列重大食品安全事件接连发生的背景下应运而生并实施，人们寄希望于这部法律能使严峻的食品安全问题得到解决。但从其实施的这几年来看，人们的希望落空了。”中国政法大学经济法学教授吴景明坦言，如今重大食品安全问题依旧频发。“《决定》的意义在于保证《食品安全法》的正确执行。”薛文通教授表示。
针对食品安全事件中经济处罚偏低的问题，《决定》指出，要推动完善严惩重处食品安全违法行为的相关法律依据，着力解决违法成本低的问题。此外，落实不符合安全标准的食品处置及经济赔偿责任。食品生产经营者要严格落实不符合食品安全标准的食品召回和下架退市制度，并及时采取补救、无害化处理、销毁等措施，处置情况要及时向监管部门报告。对未执行主动召回、下架退市制度，或未及时采取补救、无害化处理、销毁等措施的，监管部门要责令其限期执行；拒不执行的，要加大处罚力度，直至停产停业整改、吊销证照。
记者注意到，此次《决定》着力强化了基层食品安全管理工作体系，提出推进食品安全工作重心下移、力量配置下移。乡（镇）政府和街道办事处要将食品安全工作列为重要职责内容，主要负责人要切实负起责任。乡（镇）政府、街道办事处要与各行政管理派出机构密切协作，形成分区划片、包干负责的食品安全工作责任网。
“中国的食品安全应该从基层抓起，对食品安全起到一个推动作用，至少对当地的民生是积极的。”薛文通认为。而吴景明认为，权力下放的同时，也是义务和责任的下移。
