文/纪瑞朴
编者提示：国内地方债务规模较大，加之透明度低、操作不规范，极易引发债务风险。国际上的成功经验极具借鉴意义。
允许地方政府举借债务，是世界上绝大部分国家的通行做法。据统计，世界53 个主要国家中，有37 个允许地方政府举债。但各国的举债之路并非一帆风顺，一些国家也曾不只一次地发生地方政府债务危机，也正是在这些惨痛教训的警示下，各国才逐步探索出一系列防范地方政府债务融资风险的办法。在我国地方政府债务融资规模急剧扩大、潜在风险日益突出的形势下，国际成功经验极具借鉴意义。
防控地方政府债务融资风险的国际经验
第一，制定相关法律法规约束政府举债行为，在地方政府债务管理比较成熟的国家，都有一套行之有效的法律制度框架作保障，对债务融资最高限额、融资方式、举债审批程序、信息披露、债务偿还等作出明确规定，使地方政府债务融资有章可循，避免为追求短期利益而盲目、无序举债。
在南非，地方政府的主体为市级政府，市级政府财政和债务管理的主要法律依据为2003 年通过的《市级财政管理法案》，该法案对市级政府举债的条件、内容、程序、信息报露、风险防范、违规举债的惩罚措施进行了详细规定。
第二，中央政府设立机构加强债务监管。无论是联邦制还是单一制国家，中央政府都不同程度地承担了监管地方政府债务的职责。为有效监管地方政府举债行为，世界上绝大部分国家都在中央层面建立了地方政府债务管理机构。根据与财政部之间的关系，地方政府债务管理机构一般有两种模式：第一种模式是在财政部内下设地方政府债务管理机构，地方政府债务全部由财政部统一管理，这是目前多数国家的通行做法；第二种模式是中央政府在财政部之外单独设立地方政府债务管理机构，但仍需向财政部汇报相关情况。
在法国，财政部国库司下设债务管理中心，对各级政府的资产和负债状况进行日常监督和管理。在加拿大，财政部金融政策管理局的金融市场处负责政府融资、政府债务管理及风险控制工作。
第三，设定和约束地方政府举债权限。尽管世界上大多数国家的地方政府都拥有合法的举债权，但这种举债权通常又受到各种各样的限制，特别是发展中国家，由于市场机制和相关法律法规不完善，地方政府举债的权限更是受到较为严格的控制，而在发达国家，地方政府举债主要受市场规则约束，较少动用行政管理手段。各国对举债权的限制方式和内容不尽相同，归纳起来大体有三个方面：一是年度计划限制。二是举债程序限制。三是规模与期限限制。
第四，将债务融资收入纳入财政预算统一管理。各国普遍认为，债务融资收入是政府收入的重要来源之一，应当纳入预算统一管理，并据此统筹考虑政府的公共资源配置，政府公共预算应该是一般收支预算与债务预算的有机结合。同时，各国对地方政府债务大多实行硬预算约束，以防止其过度负债。
在美国，各州的宪法或法令都要求实施平衡预算规则，其中35个州的平衡预算法令要求预算执行中出现的赤字必须在财政年度末期予以消化，禁止结转到下一年度；还有10个州虽允许政府年末有赤字，但必须反映在下一财政年度的预算中，并确保能够偿还。
第五，实施规模控制，强化风险评估和预警。地方政府债务举借本身就体现着发展与风险的权衡和博弈，为了防止地方政府过度举债，世界各国普遍出台了债务规模控制措施。规模控制通常有需求控制与供给控制两种方式，前者主要约束作为借款方的地方政府，后者旨在规范金融机构发放政府贷款的行为。
在需求控制方面，英国规定全国政府债务余额应低于GDP的40%，地方政府债务余额应控制在GDP的4%以内。日本规定地方政府债务三年平均还本付息额不得高于年度财政收入的20%。风险评估和预警制度旨在通过可量化的风险指标，评估和预警债务融资风险，是债务融资风险控制的核心制度。比较典型的风险评估预警制度主要有美国俄亥俄州模式和哥伦比亚“红绿灯”预警系统模式。
第六，建立公开披露制度提高债务信息透明度。债务融资信息的公开、透明，有利于提高政府债务融资控制能力，防止地方政府债务融资恶性膨胀。在巴西，地方政府每年必须向联邦政府汇报财政账户收支情况，每4个月须发布政府债务报告，这些报告由地方行政长官签署并公之于众。地方政府的借贷情况必须在国家信息系统中进行登记，否则将被视为非法交易。该信息系统是透明的，各级政府和各家银行都能查看相关信息，系统自动运行，不能人为调整，债务规模的限额和申请先后顺序不能更改。
在南非，政府在举债过程中必须披露对贷款人或投资人有实质影响的所有信息，并对信息的真实性、准确性负责。在瑞士，公民可以通过表决来决定以下事项:贷款或项目拨款、预算整体估算值、单笔支付信贷或年度拨款、贷款。
第七，建立偿债准备金，对违规举债严格问责。设立偿债准备金的目的是当地方政府不能偿还到期债务时，可先行从偿债准备金中支付，以减少债务融资风险对地方财政正常运行的冲击。在美国，偿债准备金数额为政府债券发行额的10%，其资金来源于债券发行溢价收入、发债人提供的资本贡献、投资项目收益或信用证收益。在日本，地方政府能以税收收入作为其发行债券的担保，地方政府每年须按照债务余额的1/3提取偿债准备金。
为敦促地方政府增强责任意识，合理举债、慎重举债，大多数国家都建立了严格的问责制，对违规举债给予严厉的惩罚。巴西《财政责任法》规定，对不履行相关义务、随意举债的地方政府责任人将予以人事处分，情况严重的予以革职甚至判刑。
强化国内地方政府债务
风险防控
据人民银行发布的《2010年中国区域金融运行报告》披露，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，贷款总额高达14万亿元。债务规模较大，加之透明度低、操作不规范，极易引发债务风险。更令人担忧的是，这种债务风险不但会在地方层面积聚，还会沿着财政链条纵向传导至中央政府，沿着金融链条横向传导至金融体系，威胁整个国家的经济安全。因此，我国有必要借鉴国际成熟经验，规范地方政府融资行为，有效防范和化解债务风险。
第一，建立地方政府债务管理的法律制度。我国政府债务之所以在一些地方泛滥成灾，一个重要根源就是防范与化解政府债务立法工作严重滞后。要从根本上改变这一现状，就必须首先抓好政府债务管理的立法工作，制定《地方政府债务法》及相关条例，明确地方政府的举债权限、举债方式、资金投向、偿债责任、危机处理等，使政府依法举债，依法筹措、使用、偿还，依法接受公众监督。
第二，中央财政应建立全国统一的债务管理体系。国际经验表明，凡是中央对地方政府债务管理有序、控制较严的国家，其地方财政就会健康运行，经济就会平稳增长，反之就会出乱子。为了降低经济运行风险，各国中央政府普遍统一管理地方债务，在管理部门的确定上，除少数国家外，绝大部分国家都由财政部直接承担地方政府债务管理职能。
目前，尽管我国部分地方政府自行制定了政府性债务管理的一些办法，但全国统一的管理机制和制度体系尚未建立。当务之急，中央财政应尽快建立全国统一的债务管理体系， 变政府债务的“分权”管理为“集权”管理，把政府债务全面置于财政部能够掌控的“笼子”里，努力扭转当前多头举债、权责不清、调控不力的局面。
第三，建立适合我国国情的债务规模控制和风险预警机制。从各国情况看，管理地方政府债务的有效手段之一是合理确定地方政府债务规模，建立科学的风险防范和预警机制。为此，应结合我国国情，建立可量化的指标体系，包括负债率、新增债务率、利息支出率、债务依存度、偿债率等，并给出确定性的参考值。
同时，相关指标要量化到每一级政府，并从供给与需求两方面实施双向控制，严格预算管理。特别要通过确定一系列预警指标实现债务风险预警，通过对财政债务的规模、结构和逾期违约展开实时监控，对负债的变动趋势作出分析评价。通过测算每一项负债的参数以及债务违约概率，确定未来偿还债务对财政资金的支出需求，正确评估和防范风险。
第四，通过建立问责制等多种方式规范地方政府的举债行为。
一是加大对地方政府融资平台的监管力度。目前地方政府普遍拥有种类繁多的融资平台，大多数平台依托政府信用或者公共资源作为抵押物，以企业法人的名义进行大量融资。为此，应加强对这些平台融资的清理和梳理，及时掌握其融资进度和规模，淘汰那些本不具备举债条件的平台；对有条件的融资平台要进一步加强监督，规范管理。
二是扩大发债力度。在短期内，可考虑适当加大中央政府代替地方政府发债的规模，逐步替代地方政府非规范的平台融资，为有序控制地方政府平台融资创造替代条件。从长期看，这也为逐步构建较为规范的地方政府发行市政债券积累经验。
三是建立违规举债问责制度。无论是发达国家还是发展中国家都非常重视债务责任制度建设。有效的问责机制，对于抑制地方政府盲目举债、无序举债能够起到很大的约束作用。借鉴国际经验，我国必须尽快建立地方政府举债方面的问责制度，对那些乱举债、乱担保、无力偿债或赖债不还的地方政府及其领导人，必须给予严厉的惩处。
第五，完善地方政府债务信息披露制度。国际经验表明，建立信息公开披露制度，提高地方政府债务透明度，有利于借助社会公众的力量对地方政府举债行为进行监督与约束。目前，我国对地方政府债务几乎没有任何法律强制的信息披露，包括比较大的中央部委如统计局、财政部均无法获得相应的地方政府债务数据，只能估算地方政府债务数额大小。这显然不符合地方政府债务管理的透明性要求，不利于中央和各级地方政府及时控制债务风险。因此，各级地方政府的正当举债、变相举债及隐性举债均应公开化、透明化，通过编制政府债务收支计划，公布当年举债情况、偿还情况、债务余额、偿债能力和风险指标等，促使地方债务显性化。
第六，建立地方政府偿债基金管理制度。建立偿债准备金是确保按期偿还债务本息，维护政府信誉和财政可持续发展的必要措施，是世界各国防范政府债务融资风险较为普遍的做法。目前我国大部分地方政府还没有建立真正意义上的偿债基金，需尽快推进。建立偿债基金的资金来源可以多元化，如各级财政部门通过财政预算安排一部分、债务项目建成后产生的收益、纳入预算管理的政府基金等。
（作者单位为中国人民银行丹东市中心支行）
