见习记者 王丽榕 发自顺德、广州
“你们顺德又独立了。”近些日子，总有同事跟何劲和开玩笑。
何劲和是佛山市委党校副校长，地道的顺德人。同事所言的顺德独立，是指不久前广东省委办公厅、省政府办公厅联合印发《关于进一步完善和深化顺德行政体制改革的意见》（下称《意见》），确定顺德为广东省省直管县的唯一试点，赋予顺德在行政执法、财政管理和干部人事方面均享有地级市权限。
早在2009年8月，佛山市顺德区在获准进行综合配套改革试验工作的同时，就被赋予部分地级市管理权限。一年后，2010年9月广东省人大又通过决议，从法律层面赋予顺德地级市管理权限。
“两年不到，省里接连发文，说明改革遇到了阻力和问题。”何劲和认为。
不过，顺德区委、区政府秘书长马洪胜向时代周报记者表示，这次省里的文件，能够解决顺德在省管县试点中遇到的所有问题，尤其是明确了佛山和顺德各自的权限。
对此，长期研究顺德行政体制改革，并参与2009年顺德行政体制改革方案制定的国家行政学院教授竹立家仍然有些担心：如果广东省委、省政府足够重视，两三年磨合期后可正常运转，否则，顺德所享有的权限可能流失。
起起落落中权限难明
对于顺德被确立为广东省省直管县的唯一试点，顺德发展的见证者、顺德前政协主席招汝基认为，理所应当，因为顺德有根基。
事实上，在能够享有多大的管理权限这个问题上，改革开放后的顺德经历过几轮起落。
1992年，顺德就被确立为广东省综合改革实验县，并撤县建市（县级），开始了以建设服务型政府为目标的行政体制改革，开创全国大部门制改革风气之先。
1999年，顺德被确定为“率先实现现代化试点市”，在经济、社会、文化等方面享有地级市管理权限，并直接对省负责。然而，三年后，这次“省管县”试验悄然收场。
2002年12月8日，对招汝基而言是个难忘的日子。这一天，国务院批准佛山市行政区划调整，顺德撤市（县级）设区，顺德自1999年以来享有的地级市管理权限被取消。“县级市是一级完整的政府，有经济、规划管理权，区就不一样了，什么都得听佛山的。”见证了顺德起起落落的招汝基，言语中难掩失落。
转机出现在7年后。2009年8月，广东省委、省政府批复，同意佛山市顺德区继续开展综合改革试验工作，进一步尝试大部制改革。并同意在维持顺德目前建制不变的前提下，除党委、纪检、监察、法院、检察院系统及需要全市统一协调管理的事务外，其他所有经济、社会、文化等方面的事务，赋予顺德行使地级市管理权限。顺德作为佛山辖区的同时，在省管县改革上开始探路。
“顺德已经是刘翔了，让刘翔去当陪练，不是浪费吗？”招汝基认为。他分析，1992年顺德成为综合改革试点，与之相应的是撤县设市；1999年顺德成为率先实现现代化试点市，就被赋予地级市权限；现在要顺德在行政体制改革方面先试先行，就试点省管县。“省委、省政府一直很清楚，要顺德承当责任，就要给予相应的权限。”因此他认为，顺德在佛山的管辖框架下，不利于改革深化，放权是顺德改革成功的基础。
有了文件，佛山市开始分批次向顺德区下放行政审批和日常管理权限。到目前为止，佛山市已向顺德区下放614项行政管理事项，事权下放力度明显加大。
然而，顺德此次获得的管理权限有一个限定：除“需要全市统一协调管理的事务”外，且少了“并直接对省负责”的表述。招汝基认为，问题就出在这个限定上，它导致佛山与顺德在管理权限上不明确，很难把改革“做实”。
“做实”改革，让佛山放手
在顺德区正式开展综合改革试点之后，2010年9月，广东省人大常委会通过《广东省人大常委会关于促进和保障佛山市顺德区综合改革试验工作的决定》（下称《决定》），从法律上确立顺德省管县试点的地位。
今年1月28日，省委、省政府印发《意见》，再次强调顺德是广东省直管县的唯一试点，并在2月13日向全社会公布。“以前，我省是在内部确定顺德为省管县试点，但没有正式下发文件。”上述省编办负责人向记者透露。
“两年不到，省里接连发文，说明改革遇到阻力和问题。”何劲和认为。
招汝基也持此看法。因此他担忧：“这次又说顺德是省管县唯一试点，能否落实，要拭目以待。”
“省管县是我国行政体制改革的终极目标，但是涉及到利益重新分割，落实起来有困难，关键在于市这一级能否放手。”竹立家分析道。
然而，招汝基认为“让佛山放手很难”。他举了个例子：顺德作为一个经济强县，并入佛山后，每年向佛山上缴财政收入18亿-20亿元。这一笔钱，摊到顺德110万户籍人口和100万外来人口上，差不多每人1000元，若用于医保，顺德人早就可以免费看病。
“什么是‘需要全市协调管理的事务’？如果佛山不愿意放手，那所有的事都需要全市协调。”招汝基说。
因此，明确权限，成了当务之急。一直主导广东省行政体制改革的广东省编办，也注意到这个问题。
从2008年开始，广东省编办到顺德调研不下20次，与佛山也是常来常往。去年12月初，省编办针对顺德改革中遇到的困难，草拟了《意见》。省编办有关负责人告诉记者，该《意见》吸纳了顺德2009年改革以来的省领导协调会议和调查研究成果。
随后，他们向省人事、财政、发改委等职能部门，以及佛山市、顺德区征求意见。“各单位从各自职能出发，提了一些修改意见。”上述省编办有关负责人说。同时，他们也通过各种方式征求了专家学者意见。
经过一个多月的酝酿，修改后的《意见》经广东省委、省政府审批后，以省委办公厅和省政府办公厅的名义印发。
《意见》首先就明确了作为省直管县试点的顺德的权限。何劲和认为起码让顺德享有了有“两个半直管”的权限。
第一是财政直管，财政预算和结算都直接由顺德直接面对省里，转移支付、税收返还、所得税返还等由省财政直接核定并补助到顺德区；国家、省级财政的专项资金对顺德区实行单列划拨，顺德区可直接向省级财政等有关部门申请专项拨款补助，由省财政直接下达顺德区。第二是行政直管，即顺德拥有地级市的行政执法权。另外“半个直管”，是指顺德新增处级干部由顺德自己管，佛山不管。
对此，国家行政学院科研部主任许耀桐指出，在其他省份开展的省直管县试点中，多是在财政方面直接对接省，但在监督约束机制、行政执法、行政复议、干部任用等深层次方面改革力度不大，而广东这次省直管县体制改革，则在更深层次领域走在了全国前面。
广东省政府发展研究中心副主任汪一洋向记者表示，《意见》中最大的亮点就是把顺德和佛山各自的权限明确了。除党委、纪检、监察、法院、检察院系统维持现有体制外， “需要市统一协调的事项”细化了，就是“市现有的规划、统计管理模式，社保基金、住房公积金等各项市级统筹基金及东平新城”外，其他权限都归顺德。
《意见》最细致之处，莫过于把省里的文件下发和会议、活动通知，都详细规定了。“这是为顺德与省里提供对接保障。”何劲和说。
最让何劲和激动的，还是纪律保障。“任何人不得干预改革，对改革做到赏罚分明，支持者表扬，不力者批评，阻挠者惩罚。改革涉及利益，没纪律保障不行。”他如是评价。
可持续性令人担忧
顺德正式成为广东省省直管县唯一试点，这让不少顺德网友在广东发展论坛上欢欣鼓舞，认为顺德终于脱离佛山的“魔掌”了。
不过汪一洋认为：“放权给顺德，不仅仅为了让其做强做大，更是让它承担县级改革的重任。”
在竹立家看来，赋予顺德在人事、财政、决策、城市建设等方面的行政自主权，是为顺德在新一轮改革中，提供必要的体制机制保证。顺德在2009年就被赋予了在全省率先开展综合改革试验的角色，除了省直管县试点，在社会体制、公共服务体制、行政审批制度、干部人事和事业单位工作人员收入分配制度等方面均进行大胆探索。
“给了权力，就要推进改革，省里还要进行检查，先锋并不好做。”何劲和说。据了解，顺德改革的相关考核工作将在今年5月底前进行。
目前，顺德区与广东省的对接工作早已展开。顺德区社会工作部秘书科科长胡志表示，从2009年大部制改革之后，该部就一直积极沟通，与省、市进行对接。“大部制之后，我们部门既是党委部门，又是政府部门，所以省、市两级都要对接，该向省里和市里请示的，我们都根据省委文件精神来做，目前沟通很顺畅。”他说。
顺德区财税局人士也告诉记者，该局也已基本上完成与省财政厅对接。
尽管如此，也有顺德公务员告诉记者，作为佛山市辖区的顺德，市里的很多会议还是不得不参加。今年1月11日，时任顺德区委书记梁毅民向媒体表示：“（佛山）市委全会上提出要统筹五区发展，顺德表示非常理解和支持。”有网友将梁毅民此表态解读为“在大佛山框架下工作，没有改革的魄力”。
更耐人寻味的是，顺德在2002年至2010年的8年间，换了5任区委书记。去年7月，操刀大部制改革的顺德区委书记刘海升任江门代市长，梁毅民接任。12月，梁毅民与网友互动，有网友问他如何对接前任领导的执政思路，梁回答他与刘海的工作思路非常接近，很快进入状态。但梁毅民刚刚在顺德热身了8个月后，今年2月就调任茂名市代市长。网友戏称，顺德不过是官员升迁的跳板。顺德的改革如何保持其持续性，令人担忧。
对于顺德试点省直管县的未来，竹立家认为，改革涉及到利益重新分割，如果广东省委、省政府足够重视，两三年磨合期后可正常运转，不然顺德所享有的权限可能流失。
另外省编办还透露，一旦顺德省直管县改革取得成功，很可能在广东全省推广。一如顺德的大部制改革，去年11月已在广东省25个县（区、市）推广试点。
但汪一洋担心，广东省有67个县，如果全部与省一级部门直接对接，“省里首先就遇到机构膨胀、经费增加的问题。这有可能还没得到利，就先得到害。”
