土地问题是“三农”问题的核心之一，是农村稳定发展的基础。推动农村土地流转，实行适度规模经营，是提高农业产业化经营和优化土地资源配置的有效方式，也是深化农村经济改革和破解“三农”难题的关键，更是发展现代农业的客观要求和促进农民增收的重要途径。近期，国家统计局吉林调查总队对吉林、四平、延边等地农村土地流转情况进行了专题调研。结果显示，近几年来，随着吉林省农业综合开发和农村市场经济的发展，农村土地流转逐年增加，促进了农村区域化种植和农业机械化水平的提高，增加了农民的收入，加快了小城镇建设和农村城市化的进程。但同时也存在流转规模不大，思想认识不高，土地流转不规范，机制不健全等问题亟待解决。
一、土地流转主要特点
近年来，随着农村劳动力外出增多和现代农业发展，吉林省土地流转规模逐渐增大，并呈现出许多新的特点。
（一）土地流转面积和流转户数逐渐增加
2009年，四平市农用土地流转总量达5.5万公顷，比2008年增长56.9%。土地流转面积占农户承包总面积的8.6%；参与土地流转的户数为5.3万户，占农户总数的8.8%。截止2010年6月末，吉林市有1384个村发生了土地流转，流转农户4.8万户，流转面积4.6万公顷，占承包耕地总面积的9.3%。磐石、桦甸市土地流转面积分别比上年同期增长23.4%和12.5%。目前通化县流转土地总面积达1.3万公顷，占承包耕地总面积的48.7%，涉及的农户1.4万户，占承包农户总数的30%。双辽、榆树市农村土地流转面积分别占耕地总面积的20%和8.9%。
（二）土地流转形式多样化
据调查，目前土地流转的主要方式有五种，其中，转包和出租较多，其他较少。
一是土地转包。转包是农户之间的土地承包经营权的租赁。转包人对土地经营权的产权不变，受转包人享有土地使用权，获取承包土地的收益，并向转包人支付转包费。吉林、四平市以转包形式流转的土地面积分别为3.8万公顷、4.2万公顷，分别占流转总面积的82.6%和76.8%。榆树市、德惠市和梨树县转包土地面积分别占土地流转面积的79.0%、77%和60%。
二是土地出租。农户将土地承包经营权租赁给本集体经济组织以外的人。出租人对土地经营权的产权不变，承租人通过租赁合同取得土地承包经营权的承租权，并向出租的农户支付租金。四平市出租土地面积占流转总面积的16.8%；梨树县、德惠市和榆树市出租土地面积分别占流转面积的26%、20%和10.5%。
三是土地入股。农户在自愿联合的基础上，将土地承包经营权以入股的形式组织在一起，从事农业生产，收益按股分红。通化县土地入股面积占流转总面积36.2%，涉及农户3669户。榆树市入股土地面积占土地流转面积的0.9%。
四是土地转让。土地承包经营权人将其拥有的未到期的土地经营权，经发包方许可后，以一定的方式和条件转移给他人的一种行为，并与发包方变更原土地承包合同。榆树市有998公顷土地采用土地转让形式，占流转面积的3.3%。
五是土地互换。农民为了耕作方便或出于其它考虑，将自己的土地承包经营权交换给本集体经济组织内部的其他人行使，自己行使从本集体经济组织内部的其他人处换来的土地承包经营权。榆树、德惠市土地互换面积分别占土地流转总面积的6.3%和2%。
（三）土地流转对象多元化
据了解，目前土地流转参与主体日趋多元化。参与农村土地流转的除一般农户外，农村专业大户、农村专业合作社、农业企业也参与到农业规模经营中。土地流出方的身份以劳动力转移的农户居多，还有家庭成员年龄偏大的农户、到外地子女家养老的农户和少数困难户或五保户。四平土地流转对象以亲戚、朋友和农户为主，占土地流转总面积的93.7%，其中，流转对象为农户的土地面积占流转总面积的62.4%；流转对象为亲戚、朋友的占流转总面积的31.3%。通化县土地流转给种植大户、种田能手和家庭农场的面积占流转总面积39.5%；流转给企业或合作组织的占流转总面积的38.1%。
（四）土地流转未改变土地基本用途
目前吉林省多数地方的土地流转主要是用于农业生产和经营，其中从事粮食作物最多。2009年吉林市土地流转用于种植粮食作物的面积3.6万公顷，占总流转面积的96.5%；涉及农户3.6万户，占96.0%。四平市土地流转用于粮食生产的面积为4.8万公顷，占流转总面积的88.4%。还有部分用于经济作物和蔬菜生产。四平市用于经济作物和蔬菜生产的面积为5887公顷，占流转总面积的10.8%。吉林市用于种植经济作物和蔬菜的面积占流转总面积的3.4%。土地流转为其他用途的仅占流转总面积的1-2%。
二、采取的主要措施
几年来，吉林省各级政府坚持把搞好土地有序流转作为促进农业增效、农民增收、维护农村稳定的大事来抓，认真贯彻落实《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》，从促进农村生产要素的合理流动和优化配置、促进农业结构调整、增加农民收入的高度出发，积极引导和规范农村土地有序流转，取得了较好成效。
（一）广泛宣传，引导流转
据了解，近几年各地通过多种形式，加大了《中华人民共和国农村土地承包法》及相关政策法规的宣传力度，推动了土地流转进程。一是在电视、报纸等新闻媒体上开辟专栏，大力宣传土地流转。二是举办各种农村经济管理培训班进行业务培训。三是召开农村土地流转工作现场会进行宣传。
（二）加强领导，保障流转
为加强土地流转工作的组织领导，四平、吉林市、通化县、安图县等地成立了以主管农村工作的领导为组长，农经、农业、农机、财政、民政、水利、银信等部门为成员单位的农村土地流转工作领导小组，各乡镇街也相应成立了领导机构，加强对农村土地流转工作的领导。并把土地流转工作指标纳入年末进行考核评比，作为乡镇级党委、政府绩效考核的重要依据。为土地流转提供了组织保障。
（三）强化制度，规范流转
为规范土地流转，各地建立了多项制度，明确了农村土地流转指导思想、基本原则、工作目标和方式方法。明确规定农用土地流转要坚持“依法、自愿、有偿”的原则，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地的用途，尤其对大户业主、企业随时掌握土地流转后的生产经营进行跟踪监督和检查。梨树、安图等地制定了农村土地流转管理制度、业务培训制度、信息收集审核发布制度、竞价发包制度、纠纷调处制度等。榆树市落实土地流转巡查制度，并定期进行土地流转巡查。
（四）搭建平台，促进流转
据了解，四平市在县乡两级搭建了土地流转服务平台。双辽、伊通作为吉林省农村土地流转第一批试点单位，积极先试先行，目前初步形成了屯有信息员、村有服务点、乡有服务站、县（市）有交易中心的市场服务体系。磐石市、东丰县和双阳区等建立了农村土地流转管理服务中心，积极开展土地流转信息发布和政策咨询等服务。2010年上半年，安图县以县农经信息网和村务公开栏等形式共发布土地流转供求信息453条，签订土地流转合同582份，接待农民群众政策咨询205人次。
（五）调解纠纷，依法流转
四平市按照《农村土地承包法》设立了三级调解仲裁体系，即村级调解、乡级调解和县级调解仲裁。2010年上半年，该市共受理农村土地承包纠纷255件，其中调解完毕198件、裁决33件，正在审理23件。桦甸市于2005年5月成立了农村土地承包仲裁委员会，在所辖乡镇设立仲裁庭12个，配备仲裁人员39人。到2010年6月末，共处理农村土地承包案件460起，涉及农户1629户，解决争议面积232公顷。今年以来，安图县已调处土地流转纠纷68起。
（六）加大扶持，推动流转
为加快土地流转速度，提高土地有效利用率和经济效益，各地采取多项扶持政策和措施。白山市江源区制定了政府补贴、贷款帮助等方式，建立产业化基地，有力地促进了土地流转。双辽市政府对以土地入股形式为基础的东明镇惠民水稻种植合作社给予奖励5万元。同时采取招商引资、办合作社等多种形式推进适度规模经营。桦甸市现已确定农村土地承包经营权抵押贷款试点乡1个，为10余农户办理了相关手续，涉及抵押面积10.8公顷，贷款金额7万多元。
三、土地流转效益逐渐显现
（一）促进了农村规模化种植和农业机械化水平的提高
榆树市弓棚镇通过采取转包、入股、租赁等多种形式，使土地逐步向种田能手和农机合作社等经济实体集中，全镇已推广全程农机化作业土地3000多公顷，有8000多公顷土地实现了规模化经营。光明乡因劳动力转移产生的土地流转面积占耕地总面积的60.0%以上。梨树县大房身乡高家村通过吸引农民以土地入股合作，实行土地统一经营、统一管理，使144个农户的200公顷土地实现了流转，占全村耕地面积的52%。大城子农民专业合作社和高家农机专业合作社土地流转分别达200公顷和51公顷。
（二）土地效益有所提高，农民收入增加
据农户反映，土地流转后，因为土地承租方都是种地基础较好的户，使土地效益都比原来有所提高，流转来的土地效益比原来提高10%以上。
双辽市在柳条乡和东明镇进行了土地流转试点。据初步测算，柳条乡土地流转出让方的农户，每户每公顷地每年获得的承包金、打工收入和各种补贴共计达10000元至14000元左右。东明镇铁洛村有23户农民与惠民水稻种植农机合作社采取“保底合作、盈利分红”的入股办法流转土地。今年每户平均收入4.3万元。蛟河市黄松甸镇通过土地流转，实行黑木耳规模生产，效益良好。全镇户均收入2.7万多元。
（三）促进了农业产业化和农业效益的提升
蛟河市黄松甸镇通过土地流转，不仅使农户增加了可观的收益，还促进了全镇的经济发展。该镇被国家标准化委员会确定为“国家级黑木耳标准化示范区”。榆树市城发乡引进红干椒种植项目后，通过土地流转，推广种植面积70公顷，平均每公顷收益达到2万元。德惠市布海镇采取租赁形式，兴建了100栋蔬菜大棚，实行分散经营、统一管理方式，统一提供种植、管理、防病等全程技术服务，每栋大棚实现产值2.9万元，是种植同类产品的4倍，是种玉米的几十倍。
四、存在的主要问题
（一）土地流转总量不大，进展不平衡
近年来，尽管全省土地流转规模有所增加，但土地流转面积占耕地总面积的比重依然较小。由于各地经济发展水平、自然条件差异较大，土地流转工作进展不平衡。土地流转呈现经济发展较快的地方比重高，城郊区比边远乡村多，发展农业产业化、规模化条件好的地方流转率高，地势复杂、人均耕地数量少且分散的地方土地流转规模较低。
目前，土地流转制约因素主要体现在土地成片流转难，土地流转承租方资金不足，能够引导农民发展特色经济和促进农业增效的合作组织、企业和单位较少等。
（二）思想认识不到位，流转行为不规范
由于个别农民法律意识淡薄、小农意识还比较严重。农民对土地具有先天的依附性，加上近几年来各项惠农政策的实施，更加重了农民的“恋土”情结，不愿意离开土地。同时，有些基层干部对土地经营权流转的重要性和农业发展趋势认识不清，态度不积极，工作不主动，以致土地流转呈自发、放任状态，影响了土地的合理流转。
据了解，双辽、梨树、蛟河、磐石等地在农用地的流转过程中，存在口头约定，不签合同的情况，有些土地流转即使签有书面合同也不规范。如合同条款内容简单，对双方权利义务及违约责任等缺乏明确具体的规定等，引发纠纷，给农村社会造成了不稳定因素。
（三）流转机制不健全，监管服务不到位
目前，有的地方土地流转保障措施还落实不到位，土地流转后没有相关的配套措施。少数土地流转后的经营者，缺乏对耕地的保护意识，为提高近期收益对土地实行掠夺式经营，导致土壤肥力下降。更有少数承包者，假借土地流转之名改变土地用途。另外，有的地方土地流转中介服务组织较少，致使流转信息不畅，土地流转对象和范围选择余地小。往往出现农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到中意的出让者，影响了土地资源和其他生产要素的合理流动和优化配置。有的地方没有价格评估机构和评估资质人员。
（四）村属土地发包争议较多
据调查，村级权属土地发包（主要是机动地）争议较多。主要体现在土地流转合同的签订和程序违规现象。一是有的村在进行村级权属土地发包时，存在未经召开村民会议或村民代表大会由个别村干部与承包人签订合同的现象。二是有的村绝大多数机动地都已经以较低价格承包出去，而且很多是承包到本轮土地承包期结束。近年来土地承包价逐年升高，村民都感觉当初村委会往出承包时价格定低了，意见很大。三是部分流转年限较长。流转时没有考虑到政策变化及粮价上涨情况。随着国家惠农政策的出台，粮食价格的上涨，参照物价指标对比分析，从长远利益来讲，对转包或转让方存在显失公平现象，埋下了纠纷的隐患。
五、相关建议
（一）加大宣传力度，积极引导土地流转健康有序进行
土地流转事关农村稳定、发展大局，因此，应大力宣传普及土地法律法规和方针政策，提高对做好土地流转工作重要性的认识。认真贯彻落实《农村土地承包法》的有关文件精神，从有利于农村生产要素的合理流动和优化配置，有利于促进农业结构调整，有利于增加农民收入出发，积极引导和规范农村土地流转，保证农村土地流转合理、健康、有序地进行。应广泛宣传通过土地规范流转增收致富的典型，让农民了解相关政策，从思想上接受流转，放心流转，依法进行土地流转，杜绝私下流转。
（二）坚持政策原则，确保土地规范流转
要按照程序合法、手续完备、权证到户要求做好规范工作。一是土地流转必须在土地承包长期不变政策前提下进行，坚持“依法、自愿、有偿、规范”的原则，一切围绕农业发展，一切为了农民增收。二是要坚持土地流转主体是农民。应将流转收益归农户所有，任何组织和个人不得从中截留、扣缴收益，不许与民争利，确保农村社会稳定。三是积极稳妥地解决农村土地承包经营纠纷。对农民反映的土地承包纠纷，要及时调处解决，做到不推诿、不拖延，努力把矛盾化解在当地，化解在基层，化解在萌芽状态。对一时不能解决的，应及时化解矛盾，防止事态升级。四是健全登记备案制度。建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况。
（三）培育农村土地流转市场，探索土地流转新模式
一是应积极培育和进一步完善土地流转市场。应注重扶持和发展中介服务组织。通过中介组织量化土地使用价值，发布土地流转市场价格，为土地流转提供中介信息和仲裁等咨询服务，使土地流转与农业结构调整实现“双赢”。
二是加大对农村土地流转模式的研究。结合实际，大胆创新，可引入股份合作机制，发展股份合作制公司和家庭农场，实施规模经营；也可创办土地股份合作社，由合作社提供产前和产后的统一服务，农民的土地经营权以股份制方式参与合作社的收益分配。还可划拨专项资金，用于扶持农业产业适度规模经营，提高农业产业效益，促进土地规模流转。
（四）加大扶持力度，优化土地流转的外部环境
一是制定相关扶持、鼓励农村土地流转的具体政策措施。完善农村社会保障制度，解决农民后顾之忧。健全完善风险抵御机制，鼓励和调动企业、大户参与土地流转的积极性，稳步推进土地流转。
二是加强资金扶持。应加大对土地流转服务平台建设的扶持力度，使其正常运转；加大对种植大户、合作社以及龙头企业等资金扶持力度，使其发展壮大。引导农村金融机构加强对规模经营主体的信贷支持，把规模经营主体作为信贷支农的重点，解决规模经营主体季节性、临时性所需生产经营资金不足。同时，对于实力强、资信好的规模经营业主给予足够的信贷授信额度。应简化贷款手续，实行利率优惠。
三是稳妥推进农村劳动力向二、三产业转移。在搞活农村土地流转中一个关键问题就是如何转移农村剩余劳动力，把大量的农业人口转移到非农领域。应此，应大力发展以劳动密集型为主的加工业、制造业、服务业等相关产业，不断增加就业岗位，提高吸纳劳动力就业的能力。
