成都在城乡建设用地增减挂钩的政策区间内，探索多种形式的农村集体建设用地直接入市的方式，并寻求在此过程中政府逐步退出主导地位
《财经》实习记者 潘国建
2010年12月17日，成都酝酿多时的 “地票”——建设用地指标首次竞拍。竞拍过程激烈，成交价也远超政府制定的最低起拍价。借此交易，竞拍者得到参加城市建设用地招、拍、挂的资格。竞拍资金则直接用于农村的土地综合整治。
这表明，成都市开始在城乡建设用地增减挂钩(下称增减挂钩)的大盘子下，把建设用地指标定价权交给市场，而竞拍资金直接“入农”则意味着政府正从农村土地综合整治项目逐步退出。
目前，除却中央圈定的试点地区外，城乡建设用地之间无法实现“互联互通”，农村建设用地的流转亦只能在“集体”范畴内进行。曾在东部和南部经济发达省份涌现出的形式多样的集体入市，如所入之“市”暗指城市建设用地市场，则这些做法基本属于非法。
中共十七届三中全会明确将逐步缩小征地范围。业内人士指出，多年实践经验表明，此政策实现的前提是逐步扩大城乡建设用地增减挂钩的空间，从而为集体建设用地入市打开一条通道。
作为统筹城乡试验区，成都一直在增减挂钩的政策区间内，探索集体建设用地直接入市多种形式。建设用地指标拍卖、联建、蛟龙工业港等集体土地入市的样本，即在此间出现。
受增减挂钩指标有限、土地用途、规划等法律政策限制，上述样本尚未在更大范围内复制。但其出现并得以“存活”，呈现了城乡建设用地资源更合理配置，以及在此过程中让农民更多分享级差地租收益的可能性路径。
用地指标拍卖：先入市，再落地
成都是全国首批试点增减挂钩政策的城市。增减挂钩的直接效果是，将农村利用不充分的建设用地复垦为耕地，再把由此产生的建设用地指标用于城镇建设。这也是实现集体建设用地指标拍卖的前提。
汶川地震之后，成都获得灾后重建的特殊政策——增减指标可跨区县挂钩。2008年8月7日，国土资源部、四川省、成都市三方签订协议，成都下辖的都江堰市、彭州市、崇州市、邛崃市、大邑县五市县节约的建设用地，可由成都市国土局以每亩15万元的价格收购储备。在此后三年时间内，每亩15万元的价格成为政府收储的标准。此后，成都增减挂钩项目迅速放量增长。截至目前，全市累计完成土地整理与增减挂钩项目192个，新增耕地24万亩。
但是，指标价格虽一路上扬，价格仍是由政府及其土地主管部门主导制定，且指标交易主要在各县区国土局之间进行。市场中物价变动、土地出让金上涨等因素未能及时反映到价格中。
此外，成都实施的土地综合整治和增减挂钩，在实际操作中均由各县市先行垫资，部分财力不足的县市面临巨大资金压力。
为缓解压力，成都尝试引入社会资本用于土地综合整治项目，并酝酿类似重庆的“地票”制度。
与此相配套，2010年6月，成都市政府发布旨在将指标定价权交与市场的相关文件。按照成都市的制度设计，今后国有经营性建设用地的使用者必须先获取建设用地指标，方式是通过农村土地综合整治直接获取或在成都农村产权交易所(下称农交所)购买相应面积的集体建设用地指标。
成都农交所所长廖彦淞表示，拍卖是为政府逐步退出建设用地指标交易、进而退出征地环节摸索经验。新政推出后，成都拿出两个土地综合整治项目“试水”，政府只制定最低起拍价，指标拍卖所得将全部用于项目区的安置房、基础设施、土地复垦等投入。
2010年8月12日，试水的农村土地综合整治项目在成都农交所挂牌拍卖，预计产生建设用地指标819.85亩。项目挂牌价格为每亩15万元。通过电子竞拍，国资性质的成都市兴城投资有限公司最终以每亩15.2万元、总价1.246亿元拍下综合整治项目，这家公司亦获得预计产生的全部建设用地指标。
此次拍卖颇具试验性质，各方亦持观望态度，仅有两家参加竞拍。经过三次叫价，最后，每亩的拍卖价格只高于起始价2000元，整个过程不超过5分钟。
项目区内的三和村村主任何文辉亲历了拍卖现场。他认为，拍卖虽然成功，价格却不理想，“但这毕竟是市场决定的。”依据该村拍卖指标的总价款，除基础设施、土地复垦、农田整理外，搬迁农民可以获得人均1万元的补偿。
位于项目区内的王店村村民唐道全表示，按照这个标准，依靠自身财力只能完成毛坯房的建设，装修费用得另想办法。“如果是人均2.5万元的补偿就基本不用掏建房款了。”唐道全说。
据蒲江县国土局副局长潘为华估算，人均补偿款如提高到2.5万元水准，指标拍卖到每亩20万元左右就够了。相较于此前的土地综合整治项目拍卖的“冷清”，四个月之后，进行的建设用地指标正式拍卖已出现了热闹局面。
热闹局面的出现与指标获取渠道的日益收窄直接相关。2010年8月，成都出台补充规定，竞买申请人可通过交纳建设用地指标保证金获得指标，这是直接竞买和以平整土地换指标之外的另一条通途。但11月份，为了加大直接带动农村土地综合整治的力度，成都市国土资源局遂将此方式取消，客观上促使用地方纷纷转向竞拍方式。正式拍卖中，共有2000亩建设用地指标，标的大小为10亩、20亩、30亩、50亩、100亩、150亩、200亩，共分30个标的。起拍价和首个农村土地综合整治项目挂牌拍卖相同，为每亩15万元。
当日200多家企业到场，竞拍极为激烈。成交均价达到每亩76.47万元，远远高于每亩15万元的起始价。
2010年12月28日，成都农交所突然发布公告称，原定于第二天举行的建设用地指标竞价会，因故暂缓举行，“具体交易时间另行通知”。
据知情人士透露，由于恰逢房地产调控期间，如此高的指标拍卖价格极易引发各方担忧。而在市场尚不活跃的情况下，价格信号还难言清晰，具体的拍卖办法也尚待完善。
但需看到，指标价格的上升，无疑带动更多资金进入农村。土地指标拍卖作为促进农村土地综合整治、改善农民生产生活条件的重要机制，其效果初步彰显。
除了指标拍卖，2010年以来，社会资本通过与成都各区(市)县、乡镇政府与村集体直接协议的形式，投资土地综合整治项目颇为活跃。新津、大邑、都江堰、新都、青白江等县市共有19个项目签约，融资总额37.78亿元，项目实施完成后，预计可以产生建设用地指标9164.7亩，均价为每亩41.22万元。
无论是公开竞拍，还是与村集体直接协议获得，成都市建设用地指标由原先的政府定价，逐渐向市场定价过渡，也因此有望传递以往被低估的集体建设用地价格信号。成都农交所所长廖彦淞表示，价格信号释放后，交易主体主动性增加，指标供应量也会相应增或减。
但另一方面，建设用地指标的交易并未突破现行征地制度。成都市县两级国土系统人士对记者表示，目前的指标交易难称严格意义上的集体土地直接入市。其中，有“时间”和“空间”两方面的原因——指标超前于实际增减挂钩的额度，因此指标的落实需要时间；而指标的落地也需要在征收来的土地范畴内实现。这距离真正意义上的城乡建设用地实时“同地同权”仍有差距。
据成都一位竞拍企业负责人表示，由于指标在落地时，仍须通过招、拍、挂的形式，方可获得实际对应的城市建设土地，意味着“指标拍卖无形中反而增加了用地方的开发成本”。
“蛟龙模式”：先上车，后买票
建在集体建设用地上的成都蛟龙工业港，成为工业用地突破征地制度的一个尝试。在成都方面看来，蛟龙模式最大的意义是在集体建设用地上发展规模工业，并在集体土地与国有土地“同地同权”方面先行先试。
成都蛟龙工业港由香港蛟龙集团(下称蛟龙集团)开发。现已在成都建成两个园区——青羊园区和双流园区。
2000年，蛟龙集团接手一个位于青羊区大石桥村的招商项目用地，起步初期占地50亩。成都市青羊区政府同意其兴建“成都蛟龙工业港”，并免除项目所有费用。
蛟龙工业港的经营模式是自行修建厂房再转租给其他企业。蛟龙集团随后与村委会达成租地协议，在50亩的集体土地上修建了13座厂房，这些厂房当年就全部租出。该集团随之持续追加投资，厂区规模不断扩大。此后，青羊区政府为蛟龙工业港预留了500亩的规划用地指标。
2003年受双流县邀请，蛟龙集团另一个园区建设启动。相对于青羊区，双流给出更多优惠条件，并允许蛟龙集团转让厂房和基础设施。此外，双流县先后拿出4平方公里耕地用于园区开发。
无论是蛟龙工业港的青羊园区还是双流园区，随着规模的扩大，皆超出原有规划范围，且占用的均为耕地。青羊区国土部门两次下达责令停止土地违法行为通知书。2006年10月，四川省国土资源厅也曾责令蛟龙工业港停止违法占地，并在2007年7月对其处以750万元罚款。
违法占地已成事实，蛟龙工业港若想实行用地合法化，首要问题便是土地用途的改变。现有法律下，农业用地转为建设用地方式有两种：一是土地性质变化，通过征地手续转为国有；二是集体性质不变，农业用地转为集体建设用地。前者需要一次性支付农民补偿，即使按成都当时工业用地最低每亩11万元的价格计算，蛟龙集团也无力承担。后者在获得土地利用计划内指标的前提下，只需缴纳每亩约1.5万元的占补平衡费。
两地政府最终通过调整规划的方式为蛟龙工业港违法占地“补票”。2004 年 8 月，青羊区政府从工业集中发展区中划出 800 亩用地指标，供蛟龙工业港使用。
2006年3月，双流县动用计划内指标资源，将蛟龙工业港所占用的2平方公里土地列入土地利用总体规划，并帮其缴纳了大约4500万元的占补平衡费。而根据2005年－2020年规划，双流县总共只有57平方公里的计划内土地利用指标。
2009年初，双流县再将蛟龙工业港双流园区另外的2平方公里土地，纳入2005年－2020年用地规划，并帮其缴纳了约6000万元的占补平衡费。至此，蛟龙工业港所占用的土地用途问题得到全部解决，终于实现了合法化。
在取得合法身份的同时，蛟龙模式中，村集体以土地使用权入股和出租的方式使用集体建设用地也被认可。
如 2005年7月，蛟龙集团与双流县东升镇普贤村一组签订的入股协议规定，入股期限为50年，村民每年可分得每亩1200元的固定股息。
除了支付租金或股息，在与双流普贤村一组签订的一份协议中，蛟龙集团需安置50%的被占地农民就业。作为对价，普贤村则负责供地、并协调处理好村民与蛟龙所用土地的一切纠纷。
受访农民认为，租金、分红收入虽然稳定，但占全部收入中的比例很低。他们更看重因园区兴建和人口聚集而产生的就业、经商机会。
就蛟龙模式而言，企业通过灵活的运营模式吸引大量中小型企业入园，从而实现企业规模扩大和利润增加；政府既增加了财政收入又带动了就业；农民短期收益虽不如征地所得，但土地还在集体手里，凭借其成员权可以分享收益。大规模园区建设既需要专业工人也需要大量服务人员。这些收入的增加幅度往往会大于租金和分红。
但同时需要看到的是，蛟龙模式亦非完美。在其运作中，企业和政府处于强势地位。如在占地农民的拆迁安置问题上，地方政府往往给予资方大力支持。当 2006年1月蛟龙集团与双流县九江镇人民政府签订租地协议时，就要求由政府出面组织拆迁工作，协议规定只有在拆迁完毕后，蛟龙集团才交付土地租金，土地发生纠纷则由政府解决。
农民虽然认为租金能准时发放，但在乡、村两级分配不够透明。同为出租大石桥村的土地，1999年10月的一份占用集体土地协议中，甲方为文家乡大石桥村；而在2000年4月的另一份协议中，甲方却为文家乡政府企业管理办公室而不是土地所有权人。
北京大学国家发展研究院助教授李力行认为，限于土地政策和规划瓶颈，蛟龙模式此后并没能在成都其他地方复制。随着土地政策日益趋紧，地方政府手中的用地规划指标有限，使得蛟龙模式这种“先上车后买票”的方式难以获得更大空间。
此外，多位接触过蛟龙集团的人士认为，其负责人的个人活动能力强，也是蛟龙模式得以成功的重要前提之一。换作他人，能否使两个区县为其如此腾挪“指标”也未可知。
“联建”特例：开门迎资本
除了在增减挂钩的政策区间内推动集体建设用地指标“进入城市”外，源于地震灾后重建的“联建”模式，则采用不改变集体土地性质和位置的方式令其实现市场化流转，从而为外来资本的进入打开通道。
联建政策的突破在于，将农民宅基地合法流转给集体经济组织之外的主体进行经营性使用。具体而言，“联建”就是灾区村民提供农村宅基地、投资方出资建房，通过农民宅基地的产权流转，解决村民建房资金问题。投资人亦可获得集体建设用地使用权，但投资人必须先完成农户房屋建设，经验收批准后才可以建设开发性建筑。联建房建成后，国土部门对农户和联建方颁发不同类型的《集体建设用地使用权证》。
汶川地震以后，成都震后灾区重建资金缺口巨大。2008年6月，成都市国土局发文，提出社会资金可以参与开发重建。都江堰大观镇等地的少数农户开始试行联建政策。
成都市首个联建案例出现在都江堰大观镇茶坪村，村民王全的平房在震后成为危房。联建政策出台后，王全找到投资人——原为生意伙伴的成都市民张宏贵。
两人协商之后，王全将自家287平方米宅基地中的102平方米的宅基地退给村集体。村集体再将该集体建设用地的使用权出让给联建方。出让条件是由其出资28万元为王全建成两层楼房，房屋为毛坯房，装修费用由王全自行承担。作为联建方，张宏贵出资21万元开始自建楼房。
2008年9月，成都市从政策层面对基层探索的联建给予承认，并进一步明确：“为农户自住用地发放集体建设用地使用证，土地用途为住宅；为联建方使用的剩余集体建设用地发放集体建设用地使用证，土地用途为非住宅。”
2008年12月，经都江堰市国土局审批，首张集体建设用地使用权证颁给茶坪村村民王正良及其联建对象。
前有范例可循，后有政策保障，联建户数量增长迅速。截至2009年12月底，都江堰市共有8754户农民参与联建，涉及约3万受灾农民。此后，“联建”在大邑、彭州、崇州等受灾严重的地区也先后被采用。
成都学界和政府研究机构开始对联建模式进行研究。各方形成的共识是，可预期的制度设计既能良好配置土地资源，又能使交易双方受益。资料显示，联建农户留作之用的宅基地占比从10%－60%，对价从每亩25万元－188万元不等。价格变化区间大，反映的是宅基地区位、农户议价能力差异。
最初的联建都为单户联建，但并不是所有农户都能找到意向人，多户联建因此出现。多户联建常是由参与的农户代表或由村组集体出面与投资方谈。项目涉及的农户将原有宅基地留下一定面积，由投资方为其修建集中安置住房，剩余的面积作为集体建设用地流转给投资方，原来的宅基地复垦。
此时，联建模式迎来政策拐点。
2009年10月，成都市出台规定，只有在2009年12月31日以前建成灾民安置房的投资方才能“享受”联建政策待遇。凡是尚未审批的联建项目，尤其是涉及占用耕地和复垦的多户联建项目，都要按照“增减挂钩”或“拆院并院”的形式到成都市国土局重新申报。此后《集体土地使用证》发放时间一再顺延。
灾后重建任务减轻后，联建模式与现行法律及政策的冲突凸显。按成都市集体建设用地使用权流转规定，用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性用途，应当进入集体建设用地有形市场公开交易。依此来看，联建模式并不能满足上述条件。
接近成都市国土部门的人士表示，土地管理部门更大的顾虑是，多户联建中联建方建房规模过大，与房地产开发的区别很小。“照此下去，很可能触碰‘集体建设用地上不允许进行房地产开发’的法律红线。”自此，成都市将联建改纳入“增减挂钩”或“拆院并院”的形式重新申报。
上述人士还认为，该模式难以复制的主要原因有二，一是政策为解决地震重建缺乏资金的临时安排，过后的政策性风险难以完全避免；二是毗邻优质旅游资源的区位优势，其他地区很难以联建方式来引入社会资金。■
