现在提大国资委这个概念，一定要摆脱部门权力之争、利益之争
文|本刊记者 吴杰
据《国企》杂志报道：近年来，中央企业业绩突飞猛进，但关于国进民退及垄断的指责不绝于耳。指责之外、焦点之外还有一个特殊的群体——与国务院国资委监管的中央企业相对应的部属国企。
财政部日前下发的《关于中央行政事业单位所属企业国有资产监管工作归口管理的通知》(下称《通知》)让一直以来默默无闻的部属国企浮出水面。据悉，这类企业数量很多，但大多数经营状况不好、规模较小。对这些部属国企如何监管和改革，着实是对决策层的一个考验。
需要说明的是，这里所指的部属国企不包括铁道、邮政、烟草等部门和企业，以及中国人民银行、银监会、证监会、保监会、全国社保基金理事会、民航局所属企业和国防科工局等军工部门所属企业。
纳入监管 权宜之计
《通知》强调，部属国企国有资产监管工作按照企业“出资人”性质分别归口财政部行政政法司和教科文司管理。财政部相关官员称：“现在还无法说清楚将来会采取什么样的监管方式，但可以肯定的是与国资委监管央企有很大不同，考核办法以及未来发展方向等均与国资委管理央企有区别。”
事实上，财政部一直是部属国企的监管部门，但从原来的国资局撤销成立国资委，将100多家中央企业划归国资委监管后，财政部对其余中央部门所属企业有管理弱化的现象。《通知》可以看做财政部监管职能的回归。
不过，管理部属国企肯定与过去财政部主要管理行政事业单位国有资产有很大不同，后者是基础管理，而部属国企毕竟是企业，有其自身特点，管理办法也将有很大不同。财政部的监管可能只是权宜之计。
国务院国资委研究中心主任李保民接受本刊记者采访时指出：财政部监管很容易造成改革有回归之嫌的印象。在国企改革的过程中，我们一再强调的是政府的公共管理职能和出资人职能分开。财政部是政府的公共管理部门，承担的是公共职能。国资委是一个特设机构，履行出资人职责，依法监管国有经营性资产。不过，考虑到部属国企的现状，政企分开等综合因素，暂时没有让国资委监管是出于现实的需要。
“根据国务院的委托授权经营，部委下属的企业资产，财政部和有关部委暂时监管也是可以的。不过，这只是一个过渡和权宜之计。从改革的角度来讲，这些政府部门也是公共管理部门，也要在政企分开的基础上实现政资分开。现阶段的管理模式，是出于现实等各种因素的考虑，但不是改革的方向。企业的改革、国资的改革，是没有止境的，即改革再改革、重组再重组。我们一定要把现状和改革的方向及目标分清楚。”李保民表示。
全面摸底 分类改革
国务院曾明确规定，中央部委不允许办企业，现在的部属国企是中央部委下属事业单位所办或行政单位后勤服务中心成立的企业。
据悉，从部属国企的数量、资产负债情况和经营状况等基本信息入手，财政部已开始对这些企业全面摸底。首先，确定数量。部属国企到底有多少家，要有一个比较准确的数据。其次，明确部属国企有关产权登记、产权界定、资产评估、清产核资等申报(备案)资料一律报送财政部行政政法司或教科文司。全面摸底将为财政部在未来工作中找到合理有效的工作和管理方式提供基本依据。
全面摸底后，将是分类改革。一些部属国企之所以留下来，部门又肯要，或者是有利益，或者说有特殊经营的问题，或者有政策因素。这样容易造成部门利益权力化、法律化。在这样的企业内，资源没有优化配置，要么宁肯闲着，别人也用不着，要么没有市场化，别人去不了。
李保民告诉本刊记者：对于部属国企的分类改革，有多种路径：职能回归；合并同类项，非主营业务向主营业务集中；市场化改革，通过上市公司把资产处置，一部分企业还可以挂牌出售。
带行政职能的企业，回归部委就行了。这些单位承担了公共职能，或者政府衍生职能，应该纳入财政预算。这部分单位比较少，在这方面也有实践。之前，长江口航道建设有限公司划归到国资委旗下，主要任务是疏通航道。这在国资委监管下不合适，2006年就把它又交还给了交通部门，变为现在的长江口航道管理局。
一部分企业可以通过合并同类项、向主营业务集中，产业链条延伸，纳入到中央企业或国有资产管理公司。如果不交给国资委也有别的办法，国有股权可以先交给部委新设立的国有资产投资控股公司。
市场化程度比较强的企业可以通过改制重组完全走向市场。以部委下属物业公司改革为例，过去，许多部委都有行政处，慢慢演变成物业管理公司，对这些物业管理公司来说要逐步社会化。
大国资委 改革向前
财政部公布的数据显示，今年前9个月，中央企业实现利润10021.8亿元，其中82个中央部门所属国企只有1679.1亿元，其余8342.7亿元由126家央企实现。两相对比，反映了央企与部属国企力量的悬殊，也反衬出国资委领导下央企改革的成效。
央企业绩盛况之下，隐忧依然存在。李保民告诉记者：现在，最大的问题是资产布局比较分散，行业内集约化管理程度不够。之所以成立国资委，一个非常重要的目的就是要解决国有资产多头管理、五龙治水或者是九龙治水的问题。现在国资分开管理，从导向上看，是不合适的，不能都搞小而全、大而全。因为分头管理是不经济的，何况是行政部门分割管理。从资产角度来说不利于资源优化配置、优势互补、形成合力，对国有经济布局和结构调整也非常不利。
应该说，部属国企完全可以交由国资委监管，因为国资委是监管国有经营性资产的特设机构。设立国资委的一个重要目的就是要实现政企分开，政企分开的一个重要条件是政资分开。实践证明，政资分开有力地推进了国企改革。现在社会上广泛议论的国进民退的问题，垄断的问题，国企税后利润分红的问题，等等和国资监管体系的建立是密不可分的。而国资监管体系本身就是国企改革的成果，同样是我们深化政企分开和政资分开的成果。
“从探索意义上讲，大国资委效率是最高的。”李保民表示，十六大提出深化国有资产管理体制改革，建立“三分开”(政企分开、政资分开、所有权与经营权分开)、“三统一”(权利、义务和责任相统一)、“三结合”(管资产和管人、管事相结合)的国有资产管理体制，被认为突破了长期以来束缚国有企业发展的体制性障碍。
诚然，大国资委并不会一蹴而就，需要充分的条件和必要的基础。
李保民认为，我们现在提大国资委这个概念，一定要摆脱部门权力之争、利益之争，要从国家战略高度、全局高度和全球市场高度，来考虑资源优化配置，让国有资本服务好国民经济。大国资委，对国资委的监管能力、监管模式、运行规则、绩效考核、人员要求必然提高。国企改革之所以取得今天的成就，一个重要原因就是在市场上锻炼出了一大批懂经营会管理的企业经营管理者。
“作为特设机构，国资委要特在机构、特在人员、特在管理方式上，要特在监管和营运机制上，要突出出资人代表的特点和特色。”李保民向记者表示。
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难度很大的划拨
部属国企数量很多，但大多数经营状况不好。当初划归国资委监管的100多家央企主要由原经贸部、经贸委等管理的企业和一些部委的大企业以及军队办企业，划走的都是盈利好的。财政部科研所国有经济研究室主任文宗瑜向记者介绍说：财政部在未来监管中难度并不小，毕竟中间还隔着平行部门的部委。财政部的监管可能更为宏观、粗放式和指导性。财政部明后年摸清家底后，会考虑出台有关办法。
天强管理顾问总经理祝波善则告诉记者：“这些企业之所以一直能留到现在，绝对服务于部委的某些方面的需要。某种意义上可以说，部属国企的存在，对市场体系的建立是最大的破坏。这些企业离政府太近了，在市场中的行为容易非市场化，甚至在某些情况下成为权力寻租的主体。它们不是真正意义上的企业，却披上了企业的外衣。”
反映了改革的不彻底
划归财政部监管，反映了改革的不彻底。
祝波善告诉本刊记者：部属国企纳入财政部监管出发点是好的。某些职能如资产管理职能的归口管理会起到一定的作用，但效果不会是最佳。
国企改革到今天，还保留相当可观的部属国企，这本身就说明改革的不彻底。很难想象，在社会化服务化水平这么高的情况下，国家部委还有内部的服务机构，其出发点无非出于方便或某些情况下的需要。
祝波善表示，财政部归口管理的手法仅仅是纠偏。问题的根本在于对这些企业的监管权，不论在财政部还是原来的部委，实际上都是政企不分，是管理模式的倒退。10多年来，我们谈现代企业制度，首要问题就是政企分开。
在各级国资委成立之前，上海等一些城市探索在财政局下面成立国资办，效果不是很好。因为这些企业划归财政部门后，存在亏损怎么办、是否需要财政拨款等问题，容易造成企业特别是国企的不平等。
祝波善告诉记者，从监管效果上来说，财政部仅仅能起到有限的监管作用。这些企业从属于有关部委，没有统一的架构，也很难用统一的监管模式来解决。对这些企业想做一些探索，都是不可能的，因为前提不存在，即产权没有划转。
遗憾的是，《通知》对财产处置权、人事安排权、经营考核评价权这三个权利并没有涉及。将来真正实现有效监管就要有引导的问题，经营考核可以起一定的作用，不过困难重重。因为这些企业依然服务于有关部委，或者实现有关部委的某些职能。
划归国资委难度很大
祝波善表示：国资委在资产管理上摸索出一条新路子。经过6年多的运行，国资委的管理模式应该说初见成效，表现为出资人的意识不断加强，对资产和人员的管理以及经营业绩考核不断完善。而纵观中央部委所属企业改革，明显滞后于地方，地方国资企业相当一部分已纳入国资监管体系。虽然现在的国资监管还不完善，但成立国资委就是要解决政企不分的问题。在联系政府和企业层面，这个界面不应该再多了。
祝波善告诉本刊记者：仔细分析部属国企，大体上可分三类。第一类，服务类，如物业公司职能相关的服务。第二类，某些政府职能延伸。第三类，据特定历史时期的特别需要成立的企业，如水利部下属投资公司。
第一类企业，完全可以通过合并同类项解决。这类企业不仅可以纳入国资系统、国资参与改革，还可以走社会化民营化的道路。第二类企业，要加强监管，防止权力寻租∩以参照国外对非营利机构的监管，财政部应该管的是这块，当然国资也可参与监管。第三类企业，理想角度是特殊立法保证。因为对这些企业简单拆分也有问题。
祝波善向记者坦言：“部属国企即使现在一时进不了国资委，也可以分别打打包，归归类∩以在国家层面组建资产经营公司，国资委和财政部分别行使权力，日常权力在国资委。否则，国资法就变成一纸空文。因此，将来国资委本身的功能应该完善，不仅涵盖的企业数量、类别增加，还要解决干部的管理权限，用现代企业制度的精神去接纳真正意义上的职业经理人。”
不过，对于部属国企划归国资委，文宗瑜认为可能性较小。他向记者表示：未来部属国企可能也面临兼并重组等一系列改革，毕竟那些长期亏损、资不抵债的企业不能总这么持续下去。但几千家企业数量太多规模又太小，拿给国资委也消化不了。部属国企分散在不同的部门，集中起来的可能性比较小。划归国资委只是理论上的美好想象，从政策上和操作上可能性都很小。此外，还要涉及事业单位改革、人员安置等一系列问题，这可能是更为遥远的事情。
