据《国企》杂志报道，斗转星移，三年戛然而至。关于国企红利比例及用途的争议及质疑还如三年前，甚至比三年前更加激烈。相同的是，争议的焦点还是为何最高才10%的上缴比例以及为何红利多在体制内循环。不同的，与三年前相比，一方面国企特别是央企更加强大，另一方面国务院11月3日作出扩大国有资本经营预算范围、适当提高国企红利上缴比例的决定。
针对国企红利的话题，本刊早于去年第八期杂志推出特别策划《聚焦国企红利》。作为该策划的延续和升级，本刊年度最后一期杂志，依然探讨在完善国有资本经营预算的前提下，就关于国企红利的争论、质疑进行剖析，去伪存真、答疑解惑，给读者以全方位的信息，为营造广大国有企业的健康发展环境尽一份力。
国企分红的前世今生
三年前，国企分红重新拉开了序幕，也从此了因“适度、从低”原则和主要在体制内循环而饱受争议
国有企业从来没有像今天这样，受到如此强烈的关注和质疑。因为是全民所有，国企的一切便与每个人都挂上了钩。聚光灯下，国企的一举一动都引来格外关注。
经过30年改革开放，国有企业取得长足的发展，在许多领域居于领军地位。光鲜的业绩背后，国企红利的上缴额度和流向却似乎让一些公众不满意，关于国企红利的争议成为一段时期以来的舆论焦点。
1994~2006：亏损严重被迫不分红
如今风光无限、饱受质疑的央企，十年前目标是“脱困”。国企改革，成为上个世纪九十年代后期最为引人注意的话题，对当时的政府来说，也是“最为难啃的硬骨头”。
1992年以后，处于有传统的计划经济体制向市场经济体制转轨的国有企业被迅速推向市场。由于历史和体制的多方面原因，上世纪 90年代中期，国有企业的经济效益明显下降，尤其是国有大中型企业亏损严重。中国企业联合会和中国企业家协会2001《中国企业发展报告》记录了当时国企惨烈的状况。1994年，国有大中型企业亏损面为29.7%，亏损企业4220户，亏损额为322.1亿元。
面对如此惨淡的局面，同年，中国进行改革，将国企所得税税率从55%降到33%，将所有税后利润留给企业，国家决定“一段时间内不向国有企业征收红利”。
原因很简单，也非常容易理解。一、红利是指国有企业上缴的税后利润。当时，国企亏损严重，生存尚且艰难。上缴红利无从谈起。二、国企负担沉重。当时，国有企业固定资产投资由拨款改为向银行贷款，还本付息由企业来负担；承担部分政府职能，国有企业办社会现象普遍；企业富余人员多，职工就业一定终身。三、国家“一段时间内不向国有企业征收红利”也是顺应企业发展规律的需要，让企业休养生息。企业应上缴的利润留在企业，也有利于企业的改革和发展。
到1997年底，在国有及国有控股的16874户大中型工业企业中，亏损6599户，亏损面为39.1%，亏损额达665.9亿元，亏损企业涉及国有及国有控股大中型工业企业总资产的21.7%；负债总额9996.4亿元，平均资产负债率为79.9%。纺织、煤炭、军工等行业亏损严重。全国有13个地区国有工业企业净亏损。
为了救活国企，中央政府提出，用三年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理相结合、实施“抓大放小”，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境；大多数国有大型骨干企业建立现代企业制度。到2000年底，三年脱困目标基本实现。
高速发展却被指责分红过低
进入新世纪，国企快速发展，特别是在国务院国资委及地方各级国资委成立以后，国企的发展有种脱胎换骨的感觉。困扰国企改革多年的政企不分、政资不分、九龙治水的问题，被赋予出资人代表地位的国资委一一破解。在集中精力做主业、建立现代企业制度等一系列举措下，国企的发展可谓突飞猛进。
据不完全估计，2002年15.9万家非金融类国有企业的利润总额为5589亿元。国资委成立之后，国企的资产总额在以每年平均1万亿元的速度猛增。2003年全部非金融类国有企业的利润总额达到了7590亿元，2004年全国13.6万户国有企业实现利润总额7368.8亿元，其中160多家中央直管企业实现利润4673.1亿元，占全部国有企业利润的63.4%。
2006年，国企实现利润超过1万亿元，而当时中央财政收入仅为3.9万亿元。同时，利润超过100亿元的有19家，另外有19家企业进入了财富500强，比2003年增加了10家。国务院国资委原主任李荣融2009年8月5日，在广州的一场报告中对此曾发表感慨：“我们取得了突破性的进展，要知道1998年国有资产全年的利润总额才213亿元。”
高速发展的国企，举世瞩目。2006年2月，世界银行在北京发布了一份题为《国有企业的分红：原因、金额以及支付给谁？》的研究报告，引起广泛关注。这份报告指出：1994年税制改革以来，中国的大多数国有企业都不向政府分红。而在其他国家，国家作为国有企业的重要股东，通常会像其他股东一样从企业那里获得红利。针对这一现象，该报告提出，国有企业的利润和改制收入都是公共财政收入，应该作为公共财政收入进行管理。国有企业的红利和改制收入应上缴财政部。
曾参与设计国有资本经营预算草案的国务院发展研究中心企业所副所长张文魁表示，国有资本金预算在2002年底提出来之后，逐渐引起各方面的关注。2003年十六届三中全会报告中曾提出要“研究建立国有资本金预算制度”。2004年温家宝总理在政府工作报告中正式提出“要研究建立国有资本金预算制度”。2005年1月，各级国有资产管理机构的年度工作会议讨论了有关“国有资产经营预算”的问题。由此，国有企业的分红政策问题被纳入了政府的改革日程。2006年1月23日，时任国务院国资委主任的李荣融在全国国有资产监督管理工作会议上明确表示，下一步将由财政部编制总的国有资本经营预算，今年国资委要试编中央企业国有资本经营预算。
2007年《政府工作报告》提出，进行国有资本经营预算试点。2007年9月8日，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，标志着中国开始正式建立国有资本经营预算制度。《意见》明确提出试行国有资本经营预算，应坚持统筹兼顾、适度集中原则。
2007年12月11日，财政部会同国资委发布了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》。《办法》规定，央企国有资本收益将按“适度、从低”原则，分三档上缴财政部。其中，石油石化、电信、煤炭、电力、烟草五个行业的上缴标准为税后利润的10%；第二类为一般竞争性企业，如钢铁、运输、电子、贸易、施工等，征收比例为5%；第三类为军工企业、转制科研院所企业，暂缓三年上缴。
红利新政的推出，结束了国企13年不分红的历史。不过，故事没有结束。像李荣融疑惑的那样，所谓“穷也骂富也骂”。国企分红重新拉开了序幕，也从此因其“适度、从低”原则和主要在体制内循环而饱受争议。
红利上缴比例和覆盖范围逐步提高
2010年5月，财政部公布国有资本经营预算编制情况。
数据显示：2007-2009年，共收取中央企业国有资本收益1572.2亿元。其中：2007年139.9亿元，2008年443.6亿元，2009年988.7亿元(包括电信企业重组专项资本收益600亿元)。
针对红利上缴比例，财政部表示，目前国有资本收益收取比例过低，不利于遏制央企盲目投资和国企结构调整。国家将完善国有资本收益收取政策，适当提高国有资本收益的收取比例。
在红利用途上，财政部公布的数据表明：中央国有资本经营预算支出2008—2009年达1553.3亿元，经国务院批准，主要用于国有经济和产业结构调整、中央企业灾后恢复生产重建、中央企业重大技术创新、节能减排、境外矿产资源权益投资以及改革重组补助支出等。
半年后，中央国有资本经营预算制度又有新进展。
2010年11月3日召开的国务院常务会议决定扩大中央国有资本经营预算实施范围，提高中央企业国有资本收益收取比例。会议决定，从2011年起，将5个中央部门(单位)和2个企业集团所属共1631户企业纳入中央国有资本经营预算实施范围。同时，兼顾中央企业承受能力和扩大中央国有资本经营预算收入规模，适当提高中央企业国有资本收益收取比例。这5家部委分别是农业部、教育部、文化部、广电总局和中国贸促会，2家企业集团是中国出版集团和中国对外文化集团。
其实，国有资本经营预算覆盖范围扩大早就有迹可循。5月，财政部明确表示：下一步，财政部将会同有关部门在总结近年编制中央国有资本经营预算试点经验的基础上，进一步加大工作力度，不断完善相关制度，推进国有资本经营预算编制工作迈上新台阶。
一是研究扩大中央国有资本经营预算试点范围。在理顺部门关系的前提下，进一步研究扩大试点范围。二是完善国有资本收益收取政策。三是推动地方国有资本经营预算试点工作，做好汇总编制全国国有资本经营预算准备工作。在中央国有资本经营预算基础上，加快研究制定地方国有资本经营预、决算的汇总上报体系及软件编报系统，为统一中央和地方国有资本经营预算管理提供制度基础和技术保证。
9月，财政部下发了《关于中央行政事业单位所属企业国有资产监管工作归口管理的通知》，首次明确财政部为中央部委下属国企的监管部门。据悉，财政部已开始对这些企业进行摸底工作，计划将更多的部属国企纳入国有资本经营预算的收取范围。
据悉，本着成熟一批推一批的原则，未来会有更多的央企和地方国企纳入国有资本经营预算。不过，对于目前新方案能增加多少红利还未有预测数据。财政部相关官员表示，5个部委下属企业大多规模很小，盈利情况也不好，上缴的红利可能只有几个亿甚至更少。
误读背后
央企上缴红利的根本目的是让全体国民得到实惠，真正享受到改革发展的成果。所以，上缴比例须在国企投资和公众利益之间寻求一个合理平衡
财政部最近公布了一组数据：2010年1-10月，国有企业累计实现利润16263.4亿元，比2009年全年利润还要多2871亿元。与此同时，从19到24到30，最近三年，国务院国资委管辖的中央企业在世界财富500榜的名单中实现了完美的三连跳。
不过，高速发展的国企，正在迎来新一轮的质疑浪潮。“万亿元利润的背后，真正用于社保等民生的开支才10亿元”、“在占据大量社会资源和经济资源的前提下，最高10%的上缴比例，表明国企将巨额利润占为己有、内部分红”、“ 国有企业利润总体上的上缴比例，至少不能低于80%”等声音铺天盖地。甚至还有“央企吃肉、社会喝汤”、“ 不给主人‘下蛋’的国企有何价值，不如分了”，“要天下第一盈利有什么用”等无端指责。
多年来，面对社会上掺杂着愤怒、嫉妒等不良情绪，不同利益诉求的声音、指责甚至谩骂，国企百口难辩。不过，需要说明的是大部分指责和质疑是不了解情况，也不排除个别人的别有用心。
对红利上缴比例过低的争议
2007年9月，《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》明确，国有资本经营预算，应坚持统筹兼顾，适度集中的原则。
2007年12月，财政部、国资委发布的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》规定，央企国有资本收益将按“适度、从低”原则收取。其中，石油石化、电信、煤炭、电力、烟草五个行业的上缴标准为税后利润的10%，一般竞争性企业征收比例为5%。
消息一经公布，最高10%的征收比例仿佛捅了马蜂窝。代表性的指责和实际情况如何呢？
指责1：央企资金配置效率低下。从中央内部滞留大量资金，对外部融资需求减少，受到银行与资本所有者的监督弱化，过度投资、低效投资就成为必然现象。例如，近年来，实力雄厚的央企纷纷到房地产业掘金，被业界指为推高地价与房价的“罪魁祸首”。
实际情况：国务院国资委原主任李荣融2009年在接受媒体采访时表示，截至2008年底，中央企业资产已接近18万亿元，其中80%的资产都已上市。由此可见，对外融资需求并没有减少。
实际上，并不是说释放的现金越多越好。如果一个企业手中有净现值为正值的可投资项目，分红过多就可能会降低企业的价值。
过度投资、低效投资牵涉到项目管理、资金管理的水平和能力，不能简单地和资金多少划等号，也不要太过于相信提高红利上缴比例的能力。地价和房价也绝对不是国企所能推动的，78家中央企业退出房地产业务后，房价和地价依然居高不下，就能说明问题。
指责2：收入分配均衡性受挫。央企运营资源是全民赋予，由此获得的盈利大部分被企业化、部门化之后，直接拉大了央企职工与普通员工之间的收入差距，再加上核心骨干的分红权激励，国企的红利说白了还是留在国企内部，严重加剧了社会资源配置的不公。
实际情况：收入分配制度改革是一项复杂的系统工程。央企员工的收入并没有想象的高，只是在某些行业和领域存在过高的现象。分红权激励只是针对核心骨干的激励手段，范围较小，在世界范围内也广泛存在。收入分配改革不必然等于提高国企红利上缴比例。提高国企红利上缴比例也不必然等于收入分配改革。两者一个是所有者权益范畴，一个是人力资源范畴。
指责3：追随其他国家比例。代表观点为“在其他一些国家，国有企业上缴的红利一般为盈利的三分之一至三分之二，有的甚至高达盈利的80%-90%。”
实际情况：从国际经验看，各个国家的分红政策差距较大。新西兰是根据国企的资本结构、投资计划和盈利前景来确定具体企业的红利上缴规模。挪威政府对国企分红的立场为，国家希望每家企业都制定清晰的分红策略；实行积极的所有权政策，包括对分红及盈利提出商业性要求，使其符合公司长期价值最大化和行业发展。因此，中国的国企分红政策一定要考虑中国的国情和企业的实际。
指责4：绝大部分用于分红。由于国企属于一种公众信托，因此，剩余现金留存比例应该有更严格的标准。对于一家国家100%控股的国有企业来说，合理的分红政策是将其全部利润绝大部分用于分红。除非这家公司能表明，在考虑风险情况下，它仍有可能带来合理回报的投资机会。
实际情况：在任何一家公司，所有者和企业都应该讨论企业对资本和资本结构的特殊需求应该尽量高效地为企业提供资金，使其能够开展业务活动。也必须考虑到企业未来的资本要求。所有者/国家占用的资本不应该多于其活动所需。实践证明，企业在配置资金方面比政府更有效率。
指责5：在财政部公布的2010年国家财政预算中，2009年纳入中央国有资本经营预算编制范围内的央企，实现利润总额9655.6亿元，实现净利润7023.5亿元。2010年中央国有资本经营预算支出安排仅为440亿元。由此可见，上缴比例仅约6%，甚至比个人所得税还低。
实际情况是：财政部2007-2009年，共收取中央企业国有资本收益1572.2亿元，其中 2009年988.7亿元(包括电信企业重组专项资本收益600亿元)。不得不说，该结论偷换了概念，用2010年的支出与2009的利润相除，怎么能得出2009年的上缴比例？
适度从低原则和适当提高上缴比例
“中国经济体制改革的成功之处就在于稳妥的试点。通过试点摸索出经验，上升到理论，找到合适的方式、方法和尺度，再全面推开。”
国务院国资委研究中心企业发展与改革研究部部长王志钢接受记者采访时曾指出，目前我们处于经济转型期的后期，还有许多事情需要耐心梳理。对于国有企业就是结构调整，调整到完全适应市场经济体制上来。这个过程中，企业内部的调整与外部的调整工作量都很大，企业要实现规模生产、要技术创新、要提升装备、要增强管理手段等，转型期需要投入的地方很多。因此，我们目前实施的国有资本收益“适度、从低”原则，是按照企业发展规律办事的，使企业实现科学发展、可持续发展。
世界银行经济学家张春霖则表示：和中国大多数改革措施的推出一样，“适度从低”的原则体现了中国特色，是在没有办法一对一谈判确定分红比例，或者说一对一成本太高的情况下的次优选择。因为不同企业千差万别，只收5%或10%，对企业来说伤害不大，再加上国企董事会制度没有建立的客观情况，刚开始推行较低的分红率还是可以接受的。不过，下一步要进一步提高分红率。
“毫无疑问，央企和几年前不一样，具备多上缴的基础。”天强管理顾问总经理祝波善告诉本刊记者。业内专家则对记者表示：最近几年中国的国有经济，特别是中央企业，虽然取得了不错的成绩，但企业间的发展情况很不一样，一些企业已经完成了结构调整转型，但另一些企业在转型增效上还需很大的资本投入，同时不同行业的企业对资本经营收益的承受能力也不同，适度提高的提法能够兼顾在资本收益制度建立初期企业的不同情况。
从央企利润来源和构成看，央企利润主要集中在石油、煤炭、电信等少数垄断行业，其中石油石化、冶金、通信、煤炭、交通运输和电力系统的12家企业利润超百亿元，占央企总利润的78.8%。由于这些企业的经营运转均需要大投入，且近年部分企业(如石油石化企业)加大海外并购力度，资金需求量大，一旦过高征收，企业现金流将成问题。业内学者研究表明，35%是目前中央国有企业上缴红利比例的临界点。一旦超过，企业的经营发展将受到严重冲击，部分企业会面临现金流中断而无法正常运转。
关于上缴红利，李荣融曾表示，上缴利润也有一个能力，就是这个企业要有能力多交。作为国家出资人代表，所要做到的就是让这个企业能持续不断地提供红利。而不是今年上缴100亿，明年就关门走人了，这样不行。另外，央企的社会负担仍然很重。另外要使我们的企业在同样的竞争条件下跟其他所有各国的企业进行竞争，要保持他的竞争力。所以，这之间的平衡要做好。
“企业分红比例一般是根据宏观环境、行业发展水平、企业的竞争能力及企业具体情况决定的。”王志钢告诉本刊记者：分红比例太高，会损害企业发展后劲；分红比例过低，投资者会弃企业而去。高了、低了，都会降低企业的市场竞争力，只有兼顾各方利益，达到一个相对平衡的比例，最有利于各利益相关者。上缴比例多少合适，要考虑到企业发展的阶段，行业发展的水平，宏观环境的情况和社会投资收益的诉求等多种要素。
在诸多现实背景下，小幅上调分红率被认为是最佳政策选择。
王志钢表示，调整是我们实现有活力发展的常态。国企的经营水平，盈利能力也在变化，理论上，红利上缴比例每年都要进行适当的调整，要体现计划性和现实性，不能死抱着一个数。因此，调整国有资本收益分红比例，使其更适合环境变化、社会发展、企业发展的需要和平衡，是发展规律的需要。将来不同的企业，根据需要调高与调低都可能会发生。这个需要包括将来更多国有企业实现股权多元化后的中小股东需要。
科学灵活比例有助解决问题
首先，一刀切不是最优选择。
事实上，正是按照行业的一刀切，才使得质疑一浪高过一浪。“中国石油2008年度净利润1144.31亿元，中国移动2008年赢利1127.93亿元，为什么他们只缴10%。”这就是质疑声的典型代表。
因为，最高10%的比例，大家对应的是利润丰厚的电信、石油石化等企业，却不会看到火电板块亏损严重的电力企业以及其他业绩不是那么好的企业。公众不分青红皂白把板子打在全部央企甚至是全部国企身上。
诚然，“一刀切”式的利润征缴的做法，虽然有利于提高征收工作的效率，但弹性不足，未细化考虑行业所处阶段、产业政策、企业盈亏程度、各个企业的资金运用效率等个性化问题。部分央企向记者表示，过高的红利比例会削弱他们的研发创新能力，甚至有可能影响可持续发展。
其次，用好决定权。
一些专家指出，国企分红议案行政色彩过重。因为用行政的手段提高国企的分红比例不太科学，还是能把央企的一些经营领域交给市场。市场经济需要公平竞争，利润也需要尽可能地通过市场手段来分配。事实上，也只有从不同国企的长期发展和投资需求的角度分析，分门别类，调整才能卓有成效。
“将来应该由董事会根据企业的发展需要和行业水平，和国资委协商后科学地决定分红比例。”王志钢告诉本刊记者，董事会的成立将解决目前一对一成本高的尴尬。作为专司企业发展的专业人士集合，董事会对行业和企业的发展趋势和发展水平都比较了解，相信能够找到最适合的红利征收比例。这种比例足够恰当，既不降低企业持续发展能力，也不存在企业有很多钱，浪费国有资本的行为。
“红利政策应和整个国民经济发展相匹配。红利收取还要成为一项与税收类似的引导产业布局的财政政策，保证国有企业和国家经济布局相吻合。”王志钢表示，国家鼓励类的产业少分点，限制类的产业多分点，需要扶植的少分些，获利丰厚的资源类行业多分些。对于目前按照三大类划分的红利上缴模式，关键是确定一个比例范围，根据不同的情况确定同一大类内不同企业的上缴比例，体现差异性。
第三，灵活可变的分红率。
应当看到，央企上缴红利的根本目的是让全体国民得到实惠，真正享受到改革发展的成果。所以，上缴比例须在国企投资和公众利益之间寻求一个合理平衡。
国务院国资委副主任邵宁表示：“关键看企业的经营状态。成熟型企业可以提高比例，爬坡型企业要加以支持。”
国家行政学院决策咨询部研究员王小广则认为，从理论上讲，在满足央企可持续发展需要的基础上，在保证央企职工收入达到或稍高于社会平均水平的前提下，央企的利润应该大部分上缴。当然，考虑到可操作性，可能得定个比例。
财政部科研所国有经济研究室主任文宗瑜给出了一个范围，“国有企业红利上缴的比例应保持在30%以下，这样才不会影响国企正常的资金周转”。
世界银行经济学家的张春霖建议，政府对中央企业的平均分红率进行监测和调控并增加一套国企分红率决定机制，提高国有企业分红比例的灵活性。他提出分红比例的双层结构，即每家国企的分红由固定部分和可变部分构成，前者由国家调控，后者由董事会提出分红率建议，国资委与国企董事会协商决定，并纳入考核范围。
第四，收取比例要有度，体现艺术性。
国企红利上调征缴比例要兼顾企业、行业和经济周期等因素，可根据企业实际经营情况上下灵活调整征缴比例。近三十年的改革经验显示，在配置资本时，企业比政府有更高效率。如果上缴比率过高，很可能带来效率的低下。结果，一方面国有企业上缴了很多利润，另一方面又不得不花费很大的代价在资本市场上融资。
王志钢告诉记者：上缴红利是责任，上缴多少和企业的能力及所处环境密切相关。收取红利的目的，要有利于企业的发展，而不是把国企当大户、杀富济贫，使企业失去可持续发展能力，甚至把企业搞死。不要只考虑红利，剩下的钱也是股东的钱。确定合适的比例，保证企业进一步发展时资金既不过多也不紧张，这样才有助于企业提高管理水平、精打细算、节约资金成本。
第五，服务于股东价值最大化。
从公司金融的角度看，分红是整个企业财务政策的组成部分，它和其他财务政策一样，都应该服务于股东价值最大化这个最终目标。企业分红多少的根本依据是资金的使用效率，当资金在企业的使用效率很高时，少分红能促进股东价值最大化。而当资金在企业中已没有更高效率的使用途径时，剩余资金将分配给股东，因为此时资金在股东手中更有效率。基于这样的逻辑，不难理解微软公司1986年上市直到2003年才分红，而巴菲特的投资公司更是从不分红。
尽管如今的国有企业特别是央企给人的感觉是“财大气粗”，但国企本身的发展基础并不牢固。据记者了解，收取的红利很大部分还用于以前改革的国有职工安置。这意味着，国有企业不仅还需进一步支付改革成本，而且暂时的繁荣下潜在的企业现代化转型问题并没有得到完全解决。一旦经济环境变化、企业经营不善会重新增加社会负担。所以，对央企“红利”的收取切忌一下子“抽血”太猛，眼光放长远，在更高层次上为国企在全球化市场化竞争环境下留足成长资本。
体制内循环引争议
先来看一组数据。中央国有资本经营预算支出2008—2009年达1553.3亿元，经国务院批准，主要用于国有经济和产业结构调整、中央企业灾后恢复生产重建、中央企业重大技术创新、节能减排、境外矿产资源权益投资以及改革重组补助支出等。与此对应，2007年和2008年两年间，国企红利调入公共财政预算，用于社会保障等民生的支出，只有10亿元。
该组数据引发的影响可谓盛况空前。“国企红利体制内循环，极少流入外人田”，“公众几乎不能从分红中直接受益”，“国有企业不能仅仅让部分群体受益”，“留存的巨额利润转化为高额工资、奖金和福利”，“社保基金缺口巨大，10亿元杯水车薪”，“国有企业什么时候才是真正的全民所有”， “民生领域只能在必要时，被动地、象征性地分到微不足道的一小部分。这种失衡的分配格局，与公众此前对于国企分红的期待大相径庭”和“人民投资，为何人民不能受益”等质疑呼啸而至，一浪高过一浪。
在回答质疑之前，我们先来看一下，国家出台国有资本经营预算的目的。《关于试行国有资本经营预算的意见》规定，国有资本经营预算的支出主要包括：1.资本性支出。根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要，安排的资本性支出。2.费用性支出。用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。3.其他支出。具体支出范围依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务，统筹安排确定。必要时，可部分用于社会保障等项支出。
业内专家表示，国有资本经营预算旨在实现两大目标。由于国企发展和改革所需资金缺口较大，中短期内，绝大部分红利仍将用于国企发展和改革重组。长期来看，补充公共财政是国企红利的另一个潜在目标。
“需要说明的是，改制成本必须优先支付，因为这是用于‘止血’的钱，如果不及时止血，后果会更严重。”国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁向记者表示。
王志钢告诉记者：现在的社保只能解决一部分国有企业改革遗留的问题，还有许多遗留问题社保解决不了。随着时间的推移，遗留问题处置成本会加大，这是自然规律。同时，还会冒出一些我们过去没有认识到的遗留问题。任重道远，国有企业改革遗留问题的最终处置完毕还需要很长时间。
“好钢要用在刀刃上，用在最需要的地方上去。”王志钢表示，国有企业资产量大面广、比较分散，整合和资本运作都需要钱，央企的改革重组已经成为当前国有企业改革的关键环节，还要加大央企布局结构调整工作力度。此外，中央企业还要弥补改革成本，培育具有国际竞争力的大企业集团。这些因素都决定了国企利润的使用方向。
国企分红还应当主要用于国有企业创新支出，这是由国有企业在国民经济发展中的主导作用所决定的。加大国有企业技术创新投资，推动其技术进步，最终将带动整个经济的发展。长远来看，这些企业的发展，也就意味着其盈利能力的增强，利润的增加，国家就会有更多的红利收入，这是一个良性循环。另外，将国有企业作为创新主体，也可以起到一定的激励作用。
祝波善向记者表示，未来五到十年，是国家产业结构调整的重要时期。国企发展要服务于国家的大局。国企分红应对国有经济的布局和结构起到调整作用。比如发展大飞机、核电技术等重大新兴战略型产业。世界银行专家张春霖则认为，国企投资不应该完全以回报率为导向，并不是什么能赚钱就应该投资于什么。国企投资必须符合国有经济布局调整的总体思路和方向。
此外，国企分红还要弥补突发性自然灾害中的资产损失，如在2008年汶川大地震中，国企已经发挥了这样的作用。
惠及百姓更长远
毫无疑问，用于国企体制内流转的资金多了，用于社会保障资金的数额就相对少了。国务院国资委原主任李荣融曾表示，今后国资委将坚决支持把部分国企的收益转为社保基金。据悉，今后国企红利将逐步加大向公共预算调入资金，用于社保支出。但不设具体调入比例，而是根据每年社会经济需求定夺。
王志钢告诉记者，国有经济和社保基金关系应该比较密切。因为社保被称为社会的安全网，对社会的发展进步起到保障和支撑作用。社保目前比较弱，国企要尽些力、多做贡献。不过，要遵循一个前提：把国有企业搞好。
不得不说，关于社保基金的充实问题，质疑者只注意到国企红利的10亿元支出，因为这样或那样的原因没有看到或者忽略了国有股转持社保基金这一重大事实。
事实上，为充实社会保障基金，财政部、国资委、证监会以及社保基金会于2009年6月19日联合印发了《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》(以下简称《实施办法》)，将上市公司部分国有股份划转社保基金。《实施办法》规定：凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司。除有规定外，均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10%，将股份有限公司部分国有股转由全国社会保障基金理事会持有。
日前，全国社会保障基金理事会理事长戴相龙指出：自国有股转持政策实施以来，境内国有股转持股份合计130.54亿股，发行市值848亿元，预计以后每年一般可筹集资金300多亿元，国有股转持政策已从制度上为社保基金开辟了一条稳定的筹资渠道。据统计，自全国社会保障基金成立以来，境内外国有股减持和转持资金共计1915亿元，国有股转持和减持资产已成为基金的主要来源之一。戴相龙预测，到“十二五”末，社保基金规模将超过1.5万亿元。
诚然，在现阶段，向每个居民分红未必是中国国企分红的最佳选择，因为除了社保基金之外，我们还有大量的公共设施和公共服务无法满足实际需求，国企分红还应该用于这些方面。亚洲开发银行在今年10月发布的《2010亚洲发展展望更新》中建议中国通过再分配将国有企业利润更多地用于社会开支。根据亚行的统计数据，目前，中国教育、卫生、社会保障等公共方面的开支仅相当于GDP的6%，而发达国家该比重高达28%。
世界银行高级专家张春霖认为，钱并非进了民众钱包才是“惠及百姓”。从国企分红而获得的财政收入，即使用于“根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要”安排的资本性支出，或者是“用于弥补国有企业改革成本等方面”的费用性支出，也不能说就没有“惠及百姓”，没有把利润“还给人民”。
国企红利如何最大限度地服务于人民利益也是个大问题。上缴的红利是应该用于对某些国有企业增加投资，还是应该用于给人民增加免费医疗服务？哪种开支方案能最大限度地服务于人民的利益？解决这个问题，关键在于“保持与政府公共预算(指一般预算)的相互衔接”。只有相互衔接，才可能按统一的优先顺序安排使用全部公共财政资源，使得公共资源的使用尽可能符合人民利益的需要。
注重争议背后的问题
国有资产，是全民所有的公共资产。国有企业更需要社会的理解与支持。王志钢告诉本刊记者，对于国企红利，社会上出现不同声音很正常，因为不同人从不同角度看问题。不过，要客观看待国有经济。
“现在社会上有许多人对国有经济有许多不正确的理解。必要的时候，要就红利征收和使用的确定方式向社会公示，获得公众的理解与认可，使不太明白的人有正确的认识，不至于被误导。要进行正确的舆论导向引导，自觉接受社会的监督，而不是使用简单粗暴的方式对待舆论。问题讲清楚了，我相信，社会上很多人就会明白事情的本来面目。”王志钢说。
中国社会科学院经济研究所研究员刘小玄则提醒，我们现在只关心国有企业利润增长，以及应该怎么分红，怎样去使用国企分红的资金。其实国有资本经营预算同样面临收入不足的风险：如果国有企业利润下滑，大量的国企亏损了怎么办？国企出现了政策性亏损怎么通过预算来补贴？经营性的亏损补不补贴，怎么去补贴？由谁来补贴？这些问题都应在国有资本经营预算中有所体现。
因此，在理论上说，国有资本经营预算制度应该兼顾两个方面，即包括国有企业盈利情况下的利润上缴和亏损企业的补贴或者是国家作为股东增资扩股的行为。国有资本经营预算作为一个制度稳定下来，应该能够应对国有企业经营过程中遇到的各种情况，国有企业在经营过程中遇到的问题也都应该在这个预算中予以体现，而不仅仅是上缴利润一件事情。
祝波善则坦言：国企改革这么多年，到现在还在争论国企分红这个问题，说明国资改革还处在初级阶段，还没真正把国企当成真正的企业，国资管理体制还不完善。他向记者表示：“以后，要防止上缴比例高了、征收范围扩大后，出现新的问题。这笔钱怎么用，要有法律保障。”(记者 吴杰)
